I SA/Wa 2047/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. sprawy ze skarg A. K., H. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1974 r., nr [...] Naczelnik Powiatu w [...] orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi [...], gm. [...], pow. [...], stanowiącego własność spadkobierców A. K., uwidocznionego na mapie i rejestrze ewidencji gruntów wsi [...] pod poz. rej. [...] - jako mienie opuszczone. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1994 r. Wójt Gminy [...] sprostował z urzędu decyzję Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. wskazując nr działki przejętego gospodarstwa, tj. nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1974 r. wystąpił A. K. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1974 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przejecie przedmiotowego gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. (Dz. U. Nr 39, poz. 174 z późn. zm). Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. odwołanie wniósł A. K.. W odwołaniu podniósł, iż protokół z oględzin gospodarstwa rolnego sporządzony został w marcu, tj. w okresie przed rozpoczęciem prac polowych. Dla oceny gospodarstwa nie mógł zostać uznany wyłącznie krótki wycinek rocznego prosperowania gospodarstwa rolnego. Podniósł, iż przedłożone do akt sprawy dokumenty w postaci dowodów zapłaty za prace polowe w 1972 r. zaprzeczają treści decyzji stwierdzającej, że gospodarstwo było niezagospodarowane i leżało odłogiem. Ponadto wskazał, iż wyrazem zainteresowania gospodarstwem rolnym były podejmowane przez Z. K. rozmowy w przedmiocie wydzierżawienia gruntów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] września 1972 r., sygn. akt [...], prawo do dziedziczenia gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...] pozostałego po A. K., zmarłym dnia [...] stycznia 1968 r. zachowała córka B. K. w całości. Natomiast jak wynika z ww. postanowienia prawo do dziedziczenia gospodarstwa rolnego pozostałego w spadku po B. K., zmarłej dnia [...] kwietnia 1972 r. zachował w całości brat Z. K. Z postanowienia sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., sygn. akt [...] wynika z kolei, iż spadek po Z. K. zmarłym dnia [...] marca 2001 r. nabyli wdowa H. K. i syn A. K. w udziałach po 1/2 części każdy z nich. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że gospodarstwo rolne o obszarze [...] ha stanowiące działkę nr [...], położone na terenie wsi [...], gmina [...], stanowiące własność spadkobierców A. K. zostało przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 z późn. zm.). Zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy wskazywał, iż przedmiotowe gospodarstwo było gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu przepisów omawianej ustawy z dnia 13 lipca 1957r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. W uzasadnieniu decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. wskazano, iż przedmiotowe gospodarstwo rolne jest niezagospodarowane i od kilku lat leży odłogiem. Właściciel ani nikt z członków rodziny nie zamieszkuje w gospodarstwie i w ogóle się nim nie interesuje. Akta sprawy zawierają protokół spisany dnia [...] marca 1974 r. przez Komisję w składzie inspektora Państwowego Funduszu Ziemi, kierownika służby rolnej oraz sołtysa wsi [...] w sprawie zbadania na gruncie gospodarstwa rolnego projektowanego do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jako mienie opuszczone. Z protokołu wynika, iż po zbadaniu na gruncie gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha stanowiącego własność spadkobierców A. K. komisja stwierdziła, że właściciel A. K. nie żyje od kilkunastu lat. Spadkobiercy zamieszkują w powiecie [...] ale nie interesują się gospodarstwem. Wskazano, iż działka oznaczona nr [...] o pow. [...] ha leży odłogiem. Ponadto z protokołu wynika, iż w skład gospodarstwa wchodzą dom drewniany kryty słomą oraz stodoła ryglówka kryta słomą, których stan komisja oceniła jako zły. Minister wskazał, że przepisy prawa materialnego nie przewidywały stosowania szczególnej procedury postępowania w sprawie ustalania, czy w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa jako "gospodarstwo opuszczone". W szczególności nie wskazywały konieczności sporządzania protokołu z oględzin gospodarstwa ani pory roku, w jakiej możliwe było stwierdzenie stanu faktycznego na gruncie. Ponadto podniósł, iż ziemia musi być właściwie uprawiana przez cały rok - co wiąże się przede wszystkim z jej nawożeniem, które użyżnia glebę. Znajdujące się w aktach sprawy kserokopie potwierdzeń zapłaty za zlecane prace polowe w postaci orki, bronowania i talerzowania potwierdzały, że prace te prowadzone były w 1972 r., a zatem dwa lata przed wydaniem kwestionowanej decyzji. Akta sprawy nie zawierają natomiast dowodów, które wskazywały by na fakt uprawy przedmiotowego gospodarstwa oraz poddawania go w właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę w okresie bezpośrednio poprzedzającym przejecie gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Z brzmienia przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. wynika, iż wystarczające do podjęcia decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Skarbu Państwa jako opuszczone przez właściciela było stwierdzenie organu administracyjnego, że grunty leżą odłogiem, zaś właściciel się nimi nie interesuje i w tym zakresie bez znaczenia pozostaje fakt jak długo taki stan istnieje. Organ stwierdził, że ze znajdującej się w aktach korespondencji prowadzonej przez A. K. wynika, iż nie był on zainteresowany prowadzeniem gospodarstwa. Sam fakt prowadzenia rozmów przez właściciela gospodarstwa z zainteresowanymi dzierżawą czy użytkowaniem gruntów osobami nie jest wystarczający dla przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w § 1 omawianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. W aktach sprawy nie znajduje się bowiem żadna umowa dzierżawy czy użytkowania gospodarstwa stanowiącego własność spadkobierców A. K. Z akt sprawy nie wynika także, aby po 1972 r. gospodarstwo było przez kogokolwiek uprawiane czy poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Akta sprawy nie zawierają także żadnych dokumentów wskazujących, aby gospodarstwo było zamieszkane przez właściciela, jego małżonka, dzieci lub rodziców oraz w całości lub w większej części uprawiane czy poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W świetle powyższego Minister uznał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki kwalifikujące omawiane gospodarstwo rolne do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Wobec powyższego, w ocenie organu brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł A. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r., którą przejęto na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne spadkodawców skarżącego pomimo tego, iż decyzja została wydana bezprawnie, gdyż nie wstąpiły przesłanki do uznania gospodarstwa rolnego za opuszczone, a tym samym uzasadniających jego przejęcie przez Skarb Państwa. Skarżący wskazał, że jeden z podstawowych zarzutów podniesionych przez niego w odwołaniu od decyzji Wojewody dotoczył okresu czasu w jakim dokonano oględzin gospodarstwa rolnego. Był nim miesiąc marzec, który podczas całego cyklu produkcyjnego gospodarstwa rolnego w zakresie uprawy jest czasem gdy nie prowadzono istotnych prac polowych. Skarżący wskazał, że organ drugiej instancji w wydanej decyzji podniósł, że zarzut dotyczący terminu w jakim dokonano oceny stanu gospodarstwa rolnego nie zasługuje na uwzględnienie z powodu braku szczegółowych uregulowań kwestii procedury oceny oraz uznawania gospodarstwa za opuszczone w szczególności w zakresie konieczności przeprowadzania oględzin oraz ich terminu. Skarżący stwierdził, że takie stanowisko przeczy jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady dogłębnego zbadania materii sprawy, stojącej ponad uregulowaniami szczegółowymi zawartymi w przepisach administracyjnego prawa materialnego - w tej sprawie dekretu regulującego kwestię przejmowania na własność Skarbu Państwa opuszczonych gospodarstw rolnych. Kolejnym ważnym aspektem sprawy przemawiającym za uznaniem bezprawności decyzji o przejęciu gospodarstwa przez Skarb Państwa - braku obiektywnych przesłanek pozwalających na podjęcie tego rozstrzygnięcia - jest w ocenie skarżącego okoliczność prowadzenia na gruntach prac polowych zlecanych przez właściciela gospodarstwa osobom trzecim. Stwierdzenie pozostawania ziemi odłogiem było w ocenie skarżącego zbyt daleko idącą oceną. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła również K. K. W skardze podniosła zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w skardze A. K. W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2048/15 Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 2047/15 (ze skargi A. K.) oraz I SA/Wa 2048/15 (ze skargi H. K.) oraz postanowił prowadzić je pod sygn. akt. I SA/Wa 2047/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona W pierwszej kolejności wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem, postępowanie takie nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego (do czego zmierzają strony skarżące po ponad kilkudziesięciu latach od wydania kwestionowanej decyzji). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem" a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań." Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, iż weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia [...] kwietnia 1974 r. wydana została na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym - Dz. U. z 1957 r., Nr 39, poz. 174 - (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161). Stosownie do przepisu art. 2 ust. 1 powołanej ustawy gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostało za niezbędne. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. stanowił więc podstawę do przejmowania mienia dwojakiego rodzaju: 1) gospodarstw rolnych i działek określonych w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., 2) wszelkich innych gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli. W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie wymagało ustalenia, na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, czy przejęta na własność Państwa nieruchomość spełniała na dzień wydania decyzji z dnia [...] maja 1974 r. cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego. Tryb przejęcia był dopuszczalny bowiem tylko do opuszczonych gospodarstw rolnych, a nie do wszystkich nieruchomości wskazujących cechy opuszczenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), stanowiącego także podstawę prawną decyzji z dnia [...] kwietnia 1974 r., za gospodarstwo rolne opuszczone uważano gospodarstwo, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Z dokumentów zgromadzonych w trakcie postępowania (pismo Urzędu Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. do Z. K., pismo Urzędu Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1974 r. do Urzędu Powiatowego w [...], korespondencja z miesiąca lutego 1974 r. prowadzona pomiędzy A. W. i E. D. a Z. K. i J. K. - celem dzierżawy przedmiotowego gospodarstwa, protokół z dnia [...] marca 1974 r., decyzja z dnia [...] kwietnia 1974 r.) bezspornie wynika, że gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, położone we wsi [...] gmina [...], powiat [...] spełniało przesłankę opuszczenia w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Na nieruchomości tej nie zamieszkiwali bowiem spadkobiercy, zmarłego 13 stycznia 1968 r., właściciela gospodarstwa A. K. Ta okoliczność nie jest w sprawie przez skarżących kwestionowana. Ocenie przez Sąd podlegała więc zasadność przyjęcia przez Ministra spełnienia przesłanki drugiej wynikającej z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r., tj. brak uprawy gospodarstwa w większej części oraz poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela (w sprawie niniejszej spadkobierców) bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zdaniem składu orzekającego prawidłowo organ przyjął (biorąc pod uwagę istotę postępowania nadzorczego oraz fakt, że jest ono prowadzone po kilkudziesięciu latach od przejęcia przedmiotowej nieruchomości), że powyższa przesłanka została spełniona. Prowadzą do tego nie tylko ocena kontrolowanej decyzji z kwietnia 1974 r. czy protokołu lustracji z marca 1974 r., ale również ocena pozostałych dokumentów w sprawie. Słusznie Minister wskazał, że wprawdzie Z. K. był zainteresowany, w lutym 1974 r., oddaniem w dzierżawę gospodarstwa (o czym świadczy wyżej powołana korespondencja z A. W. i E. D.), jednakże do podpisania umowy dzierżawy przed przejęciem gospodarstwa w kwietniu nie doszło. Takiej umowy nie tylko nie odnalazł w aktach archiwalnych sprawy organ, ale i również nie przedłożyły jej w trakcie postępowania strony skarżące, lub też innego dowodu potwierdzającego fakt jej zawarcia. Prawidłowo także Minister wywiódł, że przywoływane przez strony skarżące kserokopie potwierdzeń zapłaty za zlecone prace polowe w postaci orki, bronowania i talerzowania świadczą jedynie o poddawaniu (bliżej nie oznaczonej powierzchni nieruchomości) zabiegom agrotechnicznym ale w 1972 r., tj. dwa lata przed przejęciem gospodarstwa. Sąd nie podzielił także zarzutu skarg sprowadzającego się do przyjęcia przez organ jako dowód protokołu oględzin gospodarstwa z marca 1974 r., gdy tymczasem - zdaniem skarżących - miesiąc ten jest okresem podczas całego cyklu produkcyjnego gospodarstwa rolnego w zakresie uprawy kiedy nie prowadzi się istotnych prac polowych. Słusznie bowiem Minister w tym zakresie przyjął (powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt ISA/Wa 1820/12, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 106/13), że "ziemia musi być właściwie uprawiana przez cały rok – co wiąże się przede wszystkim z jej nawożeniem, które użyźnia glebę (...)." W protokole lustracji komisja zaś wyraźnie stwierdziła, że nieruchomość stanowi odłóg, czyli oznacza to - grunty pozostawione bez ingerencji człowieka przez ostatnie lata. W świetle tego co wyżej podniesiono, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie uznał, że decyzja z dnia [...] maja 1974 r. nie została dotknięta którąkolwiek z wad nieważności normowanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Reasumując, Sąd uznał, że organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd nie podzielił zarzutów skarg. Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.