II GSK 4595/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2678/15 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2678/15, po rozpoznaniu skargi D. M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Śląskiego Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2013 r. oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie: - naruszenia przez organ art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.) oraz art. 153 p.p.s.a. i błędne przyjęcie, że organy NFZ: - niedostatecznie wnikliwie zbadały, czy w spornym okresie zawieszenia (dwa sporne okresy w roku 2011 i 2012 r.), ubezpieczona prowadziła faktycznie działalność gospodarczą, pomimo tego że działalności tej formalnie nie wznowiła, - oraz, że organy NFZ niedostatecznie rzetelnie zgromadziły i oceniły materiał dowodowy w powyższym zakresie, podczas, gdy ustalone fakty wskazują na to, iż organy NFZ jednoznacznie ustaliły, że: - z całości materiału dowodowego nie sposób wywieść nic innego, niż to, że w spornym okresie ubezpieczona, pomimo tego że nie wznowiła zawieszonej działalności gospodarczej, to działalność taką faktycznie prowadziła, - organy Funduszu prawidłowo ustaliły objęcie p. D. M. obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego w spornym okresie, w którym ubezpieczona formalnie działalności nie wznowiła, choć faktycznie ją prowadziła, co rodziło po jej stronie obowiązek odprowadzania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia prawa procesowego. Odnosząc się do tych zarzutów należy zauważyć, iż nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Art. 1 p.u.s.a. ma charakter normy ustrojowej. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga kasacyjna nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Również skarga kasacyjna nie wykazała, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Przepis art. 1 powołanej ustawy nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, iż skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy pamiętać, iż przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji uchylający wydaną w II instancji decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z powodu niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, niezbędnych dla ustalenia czy skarżąca w dwóch okresach od 1 sierpnia 2011 r. do 30 września 2011 r. oraz od 1 lipca 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. prowadziła działalność gospodarczą, czy też jej działalność była zawieszona, a tym samym skarżąca w tym czasie podlegała wyłączeniu z mocy cytowanego wyżej art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach spod obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że nie jest w tym zakresie wystarczające ograniczenie się przez organ II instancji do relacji przebiegu wydarzeń, otrzymanych dokumentów, bowiem podstawowe znacznie ma tu ocena zgromadzonych dowodów. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w niniejszej sprawie zabrakło prawidłowej oceny przez organ zgromadzonych dowodów. Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, iż organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. Dlatego też organ wykonujący to zadanie powinien z dużą starannością rozważyć wszystkie istotne okoliczności danej sprawy, dochodząc do konkluzji, która jest zgodna z regułami logicznego rozumowania i znajduje pełne odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja uchylona przez Sąd I instancji nie spełnia tych wymagań. Z tego względu NSA nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że Sąd I instancji naruszył wskazane w petitum tej skargi przepisy procesowe przez bezpodstawne przyjęcie, że organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób pełny i wnikliwy oraz nie ustosunkował się do podnoszonych przez stronę okoliczności i dowodów. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. czyli opiera się na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Uzasadnienie wyroku świadczy o tym, że Sąd nie wypowiadał się autorytatywnie w kwestii spornych okresów zawieszenia działalności gospodarczej. Konkludując należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, wskazującego na naruszenie przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zważyć nadto trzeba, iż w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Powyższe z kolei winno znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Brak takiego działania po stronie organów Funduszu musiał skutkować przyjęciem naruszeń stwierdzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaś ich wykazanie dawało podstawę do uchylenia decyzji objętej skargą. Zaniechanie dokładnego wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy istotnego elementu jej stanu faktycznego czynić musiało bezzasadnym przywołany wyżej zarzut skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazanie na naruszenie przez organ art. 107 § 3 k.p.a. (wraz z wymienionymi przez Sąd I instancji przepisami art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.), z uwagi na niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego, było uzasadnione. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż w konsekwencji niewykazania przez organ należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a., organ nie mógł sporządzić uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymaganiom stawianym przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Uznając, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie można temu Sądowi - wskazującemu na konieczność wyjaśnienia kwestii zachowania zasad przeprowadzenia kontrolowanego postępowania konkursowego, w tym także należytego wyjaśnienia tego zagadnienia w decyzjach - postawić zarzutu naruszenia (poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji) przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Na koniec należy wskazać, że niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. bowiem przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Według art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji tego przepisu nie stosował i nie mógł stosować, gdyż w sprawie niniejszej orzekał po raz pierwszy. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.