I OSK 1428/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Lu 18/16 w sprawie ze skargi D. Z. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z o.o. w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z o.o. w L. na rzecz D. Z. kwotę 434 (czterysta trzydzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (sygn. akt II SAB/Lu 18/16) w sprawie ze skargi D. Z. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w L., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. zobowiązał Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdził, że bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądził od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (zmienione postanowieniem tego Sądu z dnia 18 maja 2016r.). Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 27 sierpnia 2015 r. złożono drogą mailową do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o. o. w L. (anonimowo) wniosek o udostępnienie informacji publicznej tj. informacji czy w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2015 r. Przedsiębiorstwo dokonywało zakupów usług cateringowych lub gastronomicznych, a jeśli tak, to u jakich przedsiębiorców i na jaką kwotę oraz o przesłanie pocztą elektroniczną skanów tych umów i faktur wystawionych na podstawie tych umów. W dniu 8 września 2015 r. Przedsiębiorstwo wezwało ("Panią/ Pana/ Państwa") do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W dniu 10 września 2015 r. ponowiono ww. wniosek o udostępnienie informacji, w odpowiedzi na co organ ponownie wezwał do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie informacji przetworzonej, czego nie wykonano. W związku z powyższym D. Z. wniósł w dniu 18 lutego 2016 r. skargę na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w przedmiocie powyższego wniosku. Zdaniem skarżącego, termin udzielenia informacji upłynął w dniu 10 września 2015 r. W odpowiedzi na skargę ww. Przedsiębiorstwo wniosło o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Opisując zasady i tryb udostępniania informacji publicznej regulowane w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm., zwanej dalej "ustawą"), tj. w art. 3 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że o ile organ twierdzi, iż objęta wnioskiem informacja wymaga przetworzenia i wzywa wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego, a wnioskodawca wezwania nie wykonuje, to ma on obowiązek wydać decyzję odmowną na podstawie art. 16 ww. ustawy. Pozostawienie w takiej sytuacji wniosku bez rozpoznania, jak to uczyniło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji oznacza bezczynność organu, gdyż dopiero jej wydanie umożliwia ocenę instancyjną, w tym sądową, czy objęta wnioskiem informacja ma charakter informacji przetworzonej. Niezależnie zatem od kwalifikacji powyższej informacji, Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie podjął odpowiednich czynności, wynikających z ustawy. Sąd zauważył przy tym, że wydanie takiej decyzji było utrudnione ze względu na brak danych skarżącego, to jednak w skardze skarżący wskazał te dane, a organ miał jeszcze na tym etapie możliwość uwzględnić skargę i podjąć odpowiednie czynności, np. wydać decyzję odmowną. Sąd, badając skargę, bierze bowiem pod uwagę działalność organu administracji publicznej aż do momentu wydania rozstrzygnięcia, a więc także działania organu podjęte już po wniesieniu skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) uznał, że organ pozostawał w bezczynności, która nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa, skoro organ niezwłocznie udzielał wyjaśnień skarżącemu, a przy tym miał utrudnione postępowanie z powodu braku danych skarżącego. Z tych też powodów brak jest podstaw do ukarania organu grzywną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 16 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, iż brak wykazania szczególnego interesu publicznego, jako przesłanki warunkującej rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej obliguje skarżącą do wydania decyzji, w sytuacji gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest anonimowy. W związku z powyższym skarżące Przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że jeżeli wnioskodawca nie czyni w ogóle zadość wezwaniu adresata wniosku, tj. pozostaje bezczynny i w ogóle nie reaguje na wezwanie, a adresat wniosku nie znajduje okoliczności mogących przemawiać za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego, to postępowanie o udzielenie informacji publicznej wchodzi w II etap, tj. poprzedzający wydanie decyzji, w którym stosuje się przepisy K.p.a., m.in. art. 10, 39, 391, 63, a także 64 i art. 107 K.p.a. W przedmiotowej sprawie anonimowość wniosku nie pozwalała natomiast adresatowi wniosku podjąć czynności przewidzianych w powyższych przepisach odnoszących się do wydania decyzji w trybie przewidzianym w K.p.a. Nadto błędne jest również stanowisko Sądu, że po wpłynięciu skargi Przedsiębiorstwo mogło podjąć odpowiednie czynności. Po pierwsze nie było ono uprawnione do bezkrytycznego przyjęcia, iż zarówno wniosek jak i skarga pochodzą od tego samego podmiotu. Po drugie umocowanie pełnomocnika obejmowało reprezentowanie mocodawcy jedynie przed sądami administracyjnymi, a po trzecie uwzględnienie skargi, której przedmiotem jest bezczynność jest czynnością procesową, a nie rozpoznaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Odpowiedź na skargę kasacyjna złożył D. Z., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według nom przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nie mają zastosowania wprost przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "Kpa"). Do K.p.a. ustawa odsyła w art. 16 w odniesieniu tylko do decyzji administracyjnych. Jednocześnie jednak ustawa nie reguluje w sposób szczegółowy wszystkich elementów postępowania związanego z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Nie ma bowiem wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie, w ramach którego mogą być podejmowane różnorakie czynności. Z założenia ma to jednak być postępowanie odformalizowane i szybkie, co wynika z celu ustawy oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. I OSK 1013/12). Ustawodawca nie przewidział żadnych szczególnych wymagań ani co do wniosku, ani co do osoby wnioskodawcy, określił natomiast stosunkowo krótkie terminy dla podmiotu zobowiązanego. Trzeba podkreślić, że wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ decyzji administracyjnej (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu regulowanym w art. 64 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku należałoby kwalifikować jako obarczonej istotną wadą. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że żądana informacja ma charakter przetworzony. W odniesieniu do informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził szczególną przesłankę jej udostępnienia. Przed udostępnieniem informacji podmiot zobowiązany powinien sprawdzić czy udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ocena czy zachodzi przesłanka "szczególnego, istotnego interesu" dla interesu publicznego należy do podmiotu dysponującego informacją i to on musi wykazywać brak istnienia tej przesłanki ustawowej w decyzji odmownej. Poprzez użycie słów: szczególnie istotny, ustawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego. Nie wystarczy, aby udzielenie informacji było istotne z punktu widzenia interesu publicznego, musi być ono szczególnie istotne. Skoro po analizie wniosku organ uznał, że żądane informacje nie są informacją prostą lecz przetworzoną, to powinien przed wydaniem decyzji wezwać skarżącego do uzupełnienia wniosku. W przedmiotowej sprawie organ tak uczynił wysyłając drogą elektroniczną skan pism z 8 września 2015 r. i z dnia 22 września 2015 r., w których wezwano anonimowego wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, zakreślając 7-dniowy termin do przesłania informacji, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jednakże uznanie, że żądana informacja ma charakter przetworzony a wnioskodawca nie wykazał, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, powinno skutkować wezwaniem wnioskodawcy do złożenia podpisanego wniosku, zawierającego dane osobowe umożliwiające wydanie decyzji, informującym że organ rozważa wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, bowiem żądaną informację uznaje za przetworzoną. Brak takiego wezwania spowodował bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej. Jedynie wydanie decyzji w sprawie umożliwiłoby jej ocenę instancyjną, w tym przeprowadzenie kontroli sądowej i oceny legalności stanowiska organu. Odnosząc się do argumentacji skargi, że Przedsiębiorstwo nie było uprawnione do bezkrytycznego przyjęcia, iż zarówno wniosek jak i skarga pochodzą od tego samego podmiotu, wskazać należy, że nie było usprawiedliwionych podstaw do twierdzenia, że wnioskodawca i wnoszący skargę do Sądu to nie ten sam podmiot, skoro w skardze powoływano się na tenże wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Rację ma natomiast skarżące kasacyjnie Przedsiębiorstwo twierdząc, że umocowanie pełnomocnika obejmowało reprezentowanie mocodawcy jedynie przed sądami administracyjnymi, a nie w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Zatem wydanie decyzji przez organ po złożeniu skargi w sprawie wymagało uzyskania informacji od pełnomocnika D. Z. o danych adresowych D. Z. i ewentualnie o zakresie umocowania pełnomocnika. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że przed wniesieniem skargi do Sądu I instancji organ nie wystąpił do skarżącego o złożenie podpisanego wniosku. Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.