I SAB/Wa 843/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku z dnia 20 stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] sierpnia 1964 r. nr [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz A. B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2014 r. A. B. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1964 r., nr [...], o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w G. o pow. [...]m2, ozn. hip. "[...]" - prawo to zostało ustanowione jako odszkodowanie za grunt rolny położony w W. Powyższy wniosek pismem z dnia 4 marca 2014 r. przekazany został przez SKO do Wojewody [...], który z kolei w dniu 18 marca 2014 r., przekazał go zgodnie z właściwością Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju. Wobec nierozpoznania przez Ministra złożonego wniosku, pismem z dnia 18 listopada 2015 r. A. B. wystąpiła do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wydania żądanej decyzji. W związku z brakiem rozstrzygnięcia, pismem z dnia 25 listopada 2015 r. A. B. reprezentowana przez adwokat K. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi naruszenie ustawowych terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 oraz art. 36 Kpa. Strona skarżąca podkreśliła również, że w trakcie trwającego ponad 20 miesięcy postępowania, Minister nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do jego zakończenia. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał na złożony stan sprawy, czasochłonność w ustalaniu wszystkich stron postępowania, jak również problemy w zbieraniu materiału dowodowego potrzebnego do rozpoznania sprawy. Minister wskazał również na dużą ilość jednocześnie rozpoznawanych spraw oraz problemy kadrowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływana dalej jako "ppsa") sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 ppsa, sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej zwanej "Kpa") wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 Kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga A. B. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (wcześniej Ministra Infrastruktury i Rozwoju) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 stycznia 2014 r. zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu przez Sąd do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym w wyroku terminie. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, iż Minister nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1964 r. nr [...]. Przypomnieć należy, że wniosek ten wpłynął do organu w dniu 24 marca 2014 r. Zatem od tej daty rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 Kpa. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 Kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tymczasem pomimo upływu 2 lat od otrzymania złożonego przez skarżącą wniosku, Minister nie zakończył postępowania zainicjowanego tym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin trzymiesięczny dla załatwienia wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy od dnia otrzymania wniosku w marcu 2014 r., do dnia wyrokowania Minister nie tylko nie wydał rozstrzygnięcia, ale również przez okres dwóch lat nie podejmował jakichkolwiek działań zmierzających do zakończenia postępowania. Jak wynika z akt sprawy, pierwsze i jak dotąd jedyne czynności w sprawie zostały podjęte przez organ dopiero po kilku tygodniach od wpłynięcia skargi na bezczynność, kiedy to organ pismami z dnia 14 grudnia 2015 r. zwrócił się do Urzędu W. oraz podległych mu jednostek organizacyjnych o przesłanie akt własnościowych nieruchomości położonej w G. o pow. [...]m2, ozn. hip. "[...]". Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz na bieżąco prowadził sprawę. Przy tym, w ocenie Sądu, okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić w przedmiotowej sprawie usprawiedliwienia niedotrzymania ustawowych terminów załatwiania spraw administracyjnych. Wskazywane przez Ministra okoliczności usprawiedliwiające bezczynność takie jak: złożoność stanu prawnego sprawy, konieczność podejmowania wielu czynności materialno-technicznych, przy ograniczonych zasobach kadrowych, to w części przyczyny o charakterze wewnętrznym, leżące po stronie organu. W konsekwencji te okoliczności są nieistotne dla sprawy z punktu widzenia praw strony postępowania domagającej się załatwienia sprawy na wniosek. Problemy organizacyjne, techniczne, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad Kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 Kpa. Pamiętać należy, że art. 35 i art. 36 Kpa, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP). Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Na organie ciąży obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji pracy, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. Nie stanowi działania zgodnego z prawem takie postępowanie organu, które nie zmierza do jak najszybszego załatwienia sprawy, a jedynie do przedłużania postępowania, bez wystąpienia przeszkód prawnych w jej końcowym załatwieniu. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa powstały w związku z długotrwałą bezczynnością Ministra, Sąd uznał za zasadnie ukaranie organu grzywną. Za najbardziej adekwatną, a jednocześnie mieszczącą się w granicach określonych przepisem art. 154 § 6 powołanej wyżej ustawy wysokość grzywny, Sąd uznał kwotę jednego tysiąca złotych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1, § 1a i 2 ppsa orzekł, jak w punkcie 1, 2 i 3 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 związku art. 205 § 2 ppsa.