II OSK 1412/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 403/14 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w K. w przedmiocie bezczynności Prezydenta Miasta K. w sprawie z wniosku z dnia 14 czerwca 2011 r. 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r., po rozpoznaniu skargi M. Spółka z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "Spółka") w pkt I stwierdził, iż bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie wniosku z dnia 14 czerwca 2011 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt II umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy: Spółka z o.o. z siedzibą w K. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] jak i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego tj. Budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze, garażami, naziemnymi miejscami postojowymi i drogami wewnętrznymi na działkach nr 120/2, 120/3, 121/16, 121/15 (część) obr. [...] wraz z wjazdami, infrastrukturą techniczną i przebudową kolektora ogólnospławnego przy ul. R. w K. i w konsekwencji brak rozpoznania sprawy w terminach określonych w art. 35 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu podniosła, że w dniu 14 czerwca 2011 r. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia. Prezydent Miasta [....] decyzją z dnia 20 kwietnia 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Wskutek odwołania inwestora powyższa decyzja została w całości uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [....] decyzją z dnia 13 lutego 2013 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. SKO w K. decyzją z dnia 3 lipca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskutek skargi inwestora WSA w K. wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1226/13 uchylił decyzję SKO w K. z dnia 3 lipca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [....] z dnia 13 lutego 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. akta sprawy wraz z uzasadnieniem wyroku przekazało Prezydentowi Miasta [....] w dniu 10 kwietnia 2014 r. W dniu 28 lipca 2014 r. strona złożyła zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta Miasta [....] sprawy w terminie określonym w przepisie art. 35 § 3 K.p.a. Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2014 r. SKO w K. uznało zażalenie za zasadne stwierdzając jednocześnie, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nosiło cech rażącego naruszenia prawa. Spółka podniosła, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy toczy się ponad 3 lata. Sam upływ tego okresu i jednocześnie brak ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy winien determinować organ do podjęcia działań zmierzających do wyeliminowania dalszej zwłoki w prowadzeniu sprawy. Pomimo, że akta sprawy wraz z uzasadnieniem wyroku WSA w Krakowie zostały przekazane do organu I instancji już w dniu 10 kwietnia 2014 r., to pierwsze czynności w sprawie organ podjął dopiero po złożeniu przez stronę zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. W wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1226/13 organ został zobowiązany do przeprowadzenia analizy natężenia ruchu w obszarze analizowanym, a o uzgodnienie zamierzenia inwestycyjnego z Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. organ zwrócił się dopiero w dniu 29 lipca 2014 r. Analiza urbanistyczno – architektoniczna została natomiast zlecona dopiero w dniu 24 września 2014 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [....] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podniósł, że od dnia 11 kwietnia 2014 r. do dnia 30 maja 2014 r. w sprawie nie zostały podjęte pisemne czynności z uwagi na jej skomplikowany charakter. Organ związany wyrokiem WSA w Krakowie zobligowany był do przeprowadzenia postępowania niemal od początku. Po zapoznaniu się z wyrokiem sądu ustalono, że zostanie wykonana analiza urbanistyczno – architektoniczna z uwzględnieniem zakreślonego obszaru analizowanego. Jednakże z uwagi na fakt, że główny specjalista wskazany do sporządzenia analizy przebywał na zwolnieniu lekarskim i na urlopie oraz opiece do sporządzenia analizy przystąpił dopiero w dniu 16 czerwca 2014 r. Przedmiotowe postępowanie od złożenia wniosku w dniu 14 czerwca 2011 r. do 8 lipca 2014 r. prowadzone było przez inspektora z referatu ustalania warunków zabudowy. W związku z reorganizacją wydziału w dniu 8 lipca 2014 r. akta sprawy zostały przekazane do referatu ustalenia warunków zabudowy równocześnie z blisko 50-cioma innymi sprawami. W dniu 14 lipca 2014 r. kierownik referatu przekazał do prowadzenia przedmiotowe akta sprawy nowemu pracownikowi wraz z dziesięcioma innymi postępowaniami wymagającymi kompleksowej weryfikacji i podjęcia czynności służbowych. Do analizy i rozpatrzenia niniejszej sprawy przystąpiono niezwłocznie. Organ podkreślił, że w dniu 27 października 2014 r. – z zachowaniem terminu wyznaczonego postanowieniem SKO z dnia 29 sierpnia 2014 r. – została wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w powołanym na wstępie zaskarżonym wyroku, stwierdził, iż bezczynność Prezydenta Miasta [....] w sprawie wniosku z dnia 14 czerwca 2011 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt II umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wyroku podał, że mając na względzie treść art. 35 § 3 K.p.a. po powrocie akt sprawy do Prezydenta Miasta [....] (10 kwietnia 2014 r.) niniejsza sprawa powinna zostać załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta [....] została wydana dopiero w dniu 27 października 2014 r., czyli po upływie 5 miesięcy od przekazania akt sprawy organowi I instancji. Przy tym organ nie zawiadomił stron stosownie do art. 36 § 1 K.p.a. o przyczynie zwłoki oraz nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Stwierdził, że argumentacja organu co do trudności kadrowych, a nadto nadmiaru obowiązków nakładanych na organ nie może stanowić usprawiedliwienia bezczynności w rozpatrywaniu sprawy. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały wydane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością. Organ w sposób oczywisty i nieuzasadniony uchybił obowiązkowi zachowania podstawowych terminów załatwienia sprawy, prowadząc ponownie postępowanie po wyroku uchylającym decyzje. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezydent Miasta [....] wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: -art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy, nieuwzględnienie w całości akt administracyjnych, jak również braku analizy przedmiotu postępowania administracyjnego, a także podejmowanych przez organ czynności i w efekcie uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. -art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie wbrew zgromadzonemu materiałowi .znajdującemu się w aktach sprawy, że bezczynność Prezydenta Miasta [....] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa bez wyjaśnienia w jakim zakresie organ rażąco naruszył prawo, mając na uwadze jednoczesne umorzenie przez Sąd postępowania w przedmiocie bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie w niniejszej sprawie zasługuje zarzut zarówno w zakresie naruszenia przez Sąd I. instancji art. 133 § 1 p.p.s.a jak i zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 1 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I. instancji uzasadniając wydany wyrok cały czas posługuje się zwrotem "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania" - nie stwierdzając jednocześnie czy uznaje, że organ pozostawał w przewlekłości czy też pozostawał w bezczynności, ani też w jakim okresie bezczynność lub przewlekłe postępowanie postępowania nastąpiło, jak również nie wyjaśnia, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania są dla niego pojęciami tożsamymi. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na konieczność rozdzielenia znaczeniowego pojęć "bezczynność" i "przewlekłość". Przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 891/13; Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. BECK, 2014, str. 176). Z treści złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi wynika, że Spółka zaskarżyła zarówno bezczynność organu jak i przewlekłość postępowania w sprawie wniosku z dnia 14 czerwca 2011 r. Z treści sentencji zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że Sąd potraktował skargę jedynie jako skargę na bezczynność bowiem w jego treści odnosi się jedynie do bezczynności. Wprawdzie w pkt II sentencji wyroku Sąd wskazał, że w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe jednakże uzasadnienie wyroku nie precyzuje, czy rozstrzygnięcie zawarte w tym punkcie odnosi się do wniosku Spółki o zobowiązanie Prezydenta Miasta [....] do wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej jak i wymierzenie organowi grzywny czy też dotyczy skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie winien odnieść się do skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania w sprawie wniosku z dnia 14 czerwca 2011 r. Powierzchowne odniesienie się bowiem jedynie do skargi na bezczynność bez precyzyjnego wskazania jak i uzasadnienia czy uznaje, że organ prowadził przedmiotowe postępowanie przewlekle stanowi naruszenie przez Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a. jak i art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o odstąpieniu o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 206 p.p.s.a.