I SA/Wa 907/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia przez Skarb Państwa z mocy prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań G. M., T. P. oraz S. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności nieruchomości położonych w W. obrębie [...], oznaczonych w projekcie podziału jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, a także nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez P. SA prawa użytkowania wieczystego gruntu ww. działek oraz prawa własności naniesień znajdujących się na tym gruncie w postaci [...]. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została przy następujących ustaleniach i ocenie prawnej sprawy. Na wniosek P. SA w W. (przywoływanych dalej jako P. SA) z 2 października 2012 r. wszczęte zostało przed Wojewodą [...] postępowanie w sprawie wydania decyzji w trybie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o komercjalizacji", stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa z dniem 1 czerwca 2003 r. własności opisanych na wstępie nieruchomości jako zajętych częścią linii [...] oraz nabycie z ww. datą prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i własności znajdujących się na gruncie naniesień przez P. SA. Organ wojewódzki opierając się na treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla poszczególnych nieruchomości oraz postanowień spadkowych ustalił, że: działka nr [...] (z której zaprojektowano do wydzielenia działkę nr [...]) w dniu 28 lutego 2003 r. stanowiła własność G. M.; działka nr [...] (z której zaprojektowano do wydzielenia działkę nr [...]) stanowiła współwłasność T. P., E. M., S. S., A. S., M. S. i M. S.; działka nr [...] (z której zaprojektowano do wydzielenia działkę nr [...]) stanowiła własność S. S.; zaś działka nr [...] (z której zaprojektowano do wydzielenia działkę nr [...]) stanowiła własność A. S. i M. B. Na nieruchomościach tych w częściach zaprojektowanych do wydzielenia posadowiony był tor boczny oznaczony nr [...], który wedle oświadczenia P. SA z 2 października 2012 r. miał wchodzić w skład linii kolejowej nr [...]. Powyższy tor boczny ujęty był w wykazie środków trwałych znajdujących się w posiadaniu P. wg stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. oraz dzień 12 października 2012 r – jako część środka trwałego o nr inwentarzowym [...]. Według ww. oświadczenia P. SA budowle i urządzenia usytuowane na przedmiotowych działkach służą do prowadzenia regularnego ruchu kolejowego do dnia ich wybudowania do dnia dzisiejszego. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] odwołując się do treści art. 37 a ust. 1-3 ustawy o komercjalizacji (przy powołaniu w podstawie prawnej decyzji "art. 37 ust. 1-6" powyższej ustawy) oraz art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) decyzją z [...] stycznia 2013 r. stwierdził nabycie z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości gruntowych oznaczonych jako działki nr nr: [...], [...], [...] i [...] oraz nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez P. SA prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu, a także nieodpłatnego nabycia przez tę spółkę prawa własności znajdujących się na tym gruncie naniesień (tj. toru bocznego linii numer [...]). Od powyższej decyzji odwołania wnieśli G. M., T. P. oraz S. S. G. M. zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie art. 37 a ustawy o komercjalizacji i art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym z dnia 28 lutego 2003 r. oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6,7, 8 k.p.a. oraz art. 21 Konstytucji RP. Wywodziła mianowicie, że tory posadowione na jej działce nie mogą w świetle definicji zawartych w ustawie o transporcie kolejowym stanowić linii kolejowej, gdyż nie posiadają m.in. podtorza. Kwestionowała także władnie nieruchomością przez P. w kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia datach, a także wskazywała na niezgodność art. 37a ust. 7 powołanej ustawy z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. T. P. wskazywała z kolei na konieczności powiadomienia jej o działaniach organów administracji publicznej przed dniem 1 czerwca 2003 r., czego w sprawie nie dopełniono. Natomiast S. S. powoływał się na znaczne straty materialne spowodowane ulokowaniem na gruncie prywatnym toru nr [...]. W następstwie rozpoznania tych odwołań Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] marca 2013 r. ww. decyzję Wojewody [...] utrzymał w mocy. Przywołując treść art. 37a ust. 1, 2 i 4 ustawy o komercjalizacji Minister wywodził, że przepis ten ma na celu uporządkowanie stosunków własnościowych gruntów będących częścią składową linii kolejowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Wedle zaś tej ostatniej ustawy linią kolejową jest droga kolejowa mająca początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami (art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r.). Z kolei droga kolejowa oznacza nawierzchnię kolejową wraz z podtorzem i budowlami inżynierskimi oraz gruntem, na którym jest usytuowana (art. 4 pkt 1a ww. ustawy), a przyległy pas gruntu - grunty wzdłuż linii kolejowych, usytuowane po obu stronach, przeznaczone do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego (art. 4 pkt 3 tej ustawy). Zdaniem organu odwoławczego dla spełnienia zaistnienia przesłanek wynikających z art. 37a ustawy o komercjalizacji wystarczy stwierdzenie, że na gruncie w dniu 28 lutego 2003r. usytuowana była linia kolejowa, a P. SA miała przedmiotową nieruchomość w tym dniu we władaniu, oraz że nieruchomość nie stanowiła wówczas własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub P. SA. Taka właśnie sytuacja jego zdaniem miała miejsce w niniejszej sprawie. Minister powołał się przy tym, podobnie jak Wojewoda, na przynależne do osób prywatnych prawo własności przedmiotowych gruntów, potwierdzone treścią ksiąg wieczystych oraz orzeczeń spadkowych. Władanie nieruchomością i przestrzenny zasięg zajęcia gruntów linią kolejową ustalił w oparciu o oświadczenie P. SA z 2 października 2012 r., które z kolei miło znajdować potwierdzenie w ewidencji środków trwałych znajdujących się w obszarze ww. działek oraz mapie z wyrysowanym przebiegiem linii kolejowej nr [...]. Zdaniem Ministra wbrew twierdzeniu G. M. nie ma znaczenia fakt, że odcinek toru bocznego nr [...] nie stanowi linii głównej. Tor ten stanowi bowiem integralną część środka trwałego i był, jak wskazuje sama skarżąca ,we władaniu P. od lat 70-tych dwudziestego wieku, kiedy został zbudowany na potrzeby budowy zakładów [...] "A.". Obecnie natomiast wykorzystywany jest na potrzeby utrzymania regularnego ruchu kolejowego oraz jak wynika z treści § 3 umowy dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2011 r. zawartej pomiędzy P. SA a G. M. "służy do podstawiania wagonów na wyładownię celem załadunku i rozładunku wagonów dowożących surowce". Na powyższą decyzję G. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenie, gdyż w jej ocenie nie doszło do spełnienia wszystkich przesłanek ujętych w art. 37a ustawy o komercjalizacji warunkujących przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości i ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz P. Odwołując się do definicji linii kolejowej i drogi kolejowej zawartej w ustawie o transporcie kolejowym z 2003 r. podnosiła, że usytuowane w obszarze jej działki tory kolejowe nie mogą być uznane za linię kolejową, gdyż nie posiadają podtorza. Zarzuciła także organom brak ustalenia, że tor nr [...] znajdował się w władaniu P. SA w dniu [...] lutego 2003 r., wskazując, że okoliczności te zostały stwierdzone wyłącznie w oparciu o oświadczenie przedstawicieli P. Tymczasem zgodnie z dowodami przez nią przedłożonymi dopiero od [...] września 2005 r. P. SA podpisało z nią umowę dzierżawy. Wskazywała ponadto, że przedmiotowy tor wybudowany został w latach 1970- 1972 dla potrzeb rozbudowy Przedsiębiorstwa Państwowego "A.", a nie P. i po zakończeniu budowy II etapu zakładu [...] miał być on zdemontowany. Nie wiadomo zatem na jakich zasadach został on przejęty przez P. Podkreślała przy tym, że tor ten wbrew temu co twierdzi P. nie jest torem głównym linii [...], lecz jest torem bocznym prowadzącym na bocznicę kolejową do dworca [...] i służy do załadunku i rozładunku towarów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Skargi na powyższą decyzję wnieśli także T. P. i S. S., jednakże wobec ich wycofania postępowanie sądowe uruchomione tym skargami zostało prawomocnie umorzone postanowieniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 808/13 oraz dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1074/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpatrując sprawę w ramach tych kryteriów uznać należy, że skarga jest zasadna, aczkolwiek zasadniczo z innych względów niż w niej podniesione. Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że przedmiotem sądowej kontroli uczyniono wyłącznie tę część zakwestionowanej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...], która odnosi się do regulacji stanu prawnego nieruchomości stanowiącej własność G. M., tj. położonej w W. w obrębie [...] działki nr [...] o pow. [...] m2, pochodzącej z działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...]. Zważyć bowiem należy, że kwestionowane rozstrzygnięcia, aczkolwiek ujęte w formie jednego władczego aktu (decyzji), kończyły postępowanie prowadzone w czterech odrębnych sprawach administracyjnych, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., dotyczących odrębnych nieruchomości, stanowiących własność różnych osób. Każdy zatem z właścicieli tych nieruchomości, będący stroną postępowania, ma oparty na normach prawa materialnego interes prawny w sprawie, legitymujący go do wniesienia skargi jedynie w odniesieniu do tej części decyzji, którą rozstrzygano o regulacji stanu prawnego jego nieruchomości, a nie nieruchomości sąsiednich. W sytuacji więc gdy skarga na decyzję wyniesiona został przez jednego z tych właścicieli, a inni jej nie zakwestionowali (co na gruncie rozpoznawanej sprawy ma miejsce w odniesieniu do właścicieli działki nr [...]), bądź skutecznie cofnęli skargę (jak miało to miejsce w przypadku właścicieli działek nr [...] i [...]), to w niezaskarżonej przez uprawnione do tego podmioty części decyzja ta stała się prawomocna. Przechodząc zaś do istoty sprawy wskazać należy, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) - przywoływanej dalej jako "ustawa o komercjalizacji", zgodnie z którym grunty wchodzące w skład linii kolejowych pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu P. SA, niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub P. SA stają się z dniem 1 czerwca 2003 z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, za odszkodowaniem, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 1). Stosownie natomiast do ust. 2 tego artykułu, do gruntów, o których mowa w ust. 1, P. SA przysługuje z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach. Cytowany przepis określa zatem trzy przesłanki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności gruntów, a przez P. SA prawa użytkowania wieczystego tych gruntów i własności znajdujących się na nim naniesień. Są to: zagospodarowanie w dniu 28 lutego 2003 r. gruntu infrastrukturą techniczną która stanowi linię kolejową, władanie gruntem w tej dacie przez P. SA oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa, jednostce samorządu terytorialnego lub P. SA prawa własności do tego gruntu. Jako, że powyższy przepis ma charakter wywłaszczeniowy, dekodowanie pojęć w nim użytych, musi się odbywać w sposób ścisły. Kluczowe znaczenie dla określenia zakresu przedmiotowego jego działania ma interpretacja użytego w redakcji art. 37a ust. 1 ustawy o komercjalizacji zwrotu normatywnego "linia kolejowa". Tylko wszak grunty wchodzące w skład tej linii podlegały wywłaszczeniu. Sama ustawa nie definiuje tego pojęcia, zatem w tym zakresie odnieść się należy do definicji zawartej w ustawie o transporcie kolejowym. Mając przy tym na względzie fakt, że omawiany przepis wprowadzony został do porządku prawnego z dniem 25 maja 2003 r. – co nastąpiło na mocy art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 80 poz. 720), a skutkiem jego wejścia w życie było odjęcie ex lege jednostkom własności określonych w nim nieruchomości gruntowych, co decyzja organu wojewódzkiego jedynie potwierdzała, odnieść się należy przy jego wykładni do definicji zawartych w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 27 czerwca 1997 r. - o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 96, poz. 591 ze zm.), a nie jak uczynił to organ odwoławczy do definicji zawartych w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.), która weszła w życie dopiero 1 czerwca 2003 r. Wedle zaś art. 4 pkt 2 ustawy z 1997 r. "linią kolejową" była droga szynowa wraz z przyległym pasem gruntu, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego oraz zajęte pod nie grunty. Ustawa powyższa definiowała także pojęcie "bocznicy kolejowej" stanowiąc, iż jest nią boczna droga szynowa wraz z przyległym pasem gruntu, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu wraz z zajętymi pod nie gruntami, która ma połączenie z linią kolejową i służy celom władającego nią podmiotu, w szczególności do czynności załadunkowych i wyładunkowych (art. 4 pkt 3 powołanej ustawy). W świetle przywołanych wyżej definicji legalnych linii kolejowej oraz bocznicy kolejowej oczywistym jest, że bocznica kolejowa jako boczna droga szynowa, która musiała mieć jedynie połączenie z linią kolejową, tą ostatnią nie jest (analogiczny pogląd wyrażony został w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt V CSK 121/08, Lex nr 479355). Tym samym grunty, na których usytuowane były bocznice kolejowe, jako grunty niewchodzące w skład linii kolejowych, w sposób oczywisty nie podlegały regulacji przewidzianej w art. 37a ustawy o komercjalizacji. Na marginesie warto zauważyć, że także aktualnie obowiązująca ustawa o transporcie kolejowym, aczkolwiek zawiera odmienną definicję linii kolejowej, to wprowadza wyraźne rozróżnienie tych dwóch rodzajów mienia kolejowego (vide art. 4 pkt 2 w zw. z pkt 1 oraz art. 4 pkt 10 tej ustawy). W rozpoznawanej sprawie jak wynika z akt sprawy w obszarze działki nr [...] usytuowany został fragment toru bocznego nr [...], połączonego z linią kolejową nr [...], służący do podstawiania wagonów na wyładownię celem ich załadunku i rozładunku, (vide § 3 umowy dzierżawy nr [...] zawartej pomiędzy skarżącą a P. SA, protokół z 5 sierpnia 2002 r. z oględzin nieruchomości w celu ustalenia granic gruntu niezbędnego dla eksploatacji toru nr [...], pismo P. [...] w T. z 10 stycznia 2001 r. nr [...], wypis z ewidencji środków trwałych P.). Ten rodzaj infrastruktury technicznej spełnia kryteria pozwalające na zakwalifikowania jej w myśl definicji zawartej w art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym jako bocznicy, a nie linii kolejowej, którą była wspomniana linia nr [...]. W konsekwencji grunt na którym ta infrastruktura była posadowiona nie mógł i nie podlegał działaniu art. 37a ust. 1 ustawy o komercjalizacji. Okoliczności te uszły uwadze organu pierwszej instancji, który w sposób bezkrytyczny przyjął stanowisko P. SA wyrażone we wniosku inicjującym postępowania, wedle którego nieruchomości w nim wskazane (w tym działka nr [...]) stanowią linię kolejową nr [...] i zaniechał samodzielnego ustalenia w tym zakresie stanu faktycznego sprawy i weryfikacji powyższego stanowiska w kontekście zgromadzonych w aktach dowodów. Taki sposób procedowania sprawy przez Wojewodę [...] w sposób istotny naruszył przepisy postępowania administracyjnego, obligujące go do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością i dowodzenia zaistnienia określonych okoliczności w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ocenianego we wzajemnej łączności. Tym samym dopuścił się on naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie tych przepisów było z kolei na tyle istotne, że implikowało nieuprawnione w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy zastosowanie art. 37a ustawy o komercjalizacji w stosunku do gruntów zajętych bocznicą kolejową i wydanie na tej podstawie deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez Skarb Państwa ich własności, a przez P. SA prawa użytkowania wieczystego ww. gruntów. Popełnionych przez organ pierwszej instancji błędów nie dostrzegł Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, skutkiem czego utrzymał decyzje Wojewody w mocy. Tym samym także decyzja tego organu wydana została z istotnym naruszeniem ww. przepisów, a także naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. To zaś prowadzić musi do uchylenia obydwu ww. decyzji w części objętej skutecznie wniesioną skargą. Wobec niepodlegania mienia kolejowego znajdującego się na gruncie działki nr [...] pod regulację z art. 37a powołanej wyżej ustawy, zbędna była ocena przez Sąd poprawności ustaleń organów w odniesieniu do przesłanki władania tym gruntem przez P. w dacie 28 lutego 2003 r. i ocena zasadności formułowanych w tym względzie zarzutów skargi. Kwestia natomiast zgodności art. 37a ust. 7 ww. ustawy, ustanawiającym termin zgłaszania roszczeń o odszkodowanie za wywłaszczenie i okoliczności, które wyłączają to odszkodowanie, z wzorcem konstytucyjnym zawartym w art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, pozostaje bez związku z przedmiotem rozstrzygnięcia, objętym zakwestionowaną decyzją. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie wynagrodzenia radcy prawnego za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (Dz.U. z 2013 r. poz. 490). Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.