II SAB/Kr 24/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. B. na bezczynność Wójta Gminy [...] postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej S. B. uiszczony w sprawie wpis od skargi w kwocie 100 (sto) zł. Pismem z dnia 21 grudnia 2015 r., wniesionym dnia 22 grudnia 2015 r., S.B. złożyła do Wójta Gminy G. wniosek o udostępnienie kserokopii pisma rodziców uczniów kl. [....] w C. z dnia 21 października 2015 r. w sprawie definitywnego odsunięcia od prowadzenia zajęć S.B. – nauczycielki języka niemieckiego, o którym to piśmie jest mowa w wystąpieniu Wójta z dnia 19 listopada 2015 r. znak [....] kierowanym do Dyrektora Zespołu Szkół w C. , wnioskującym o dokonanie oceny pracy nauczyciela S.B. , na podstawie art. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2014 r., poz. 191 ze zm.), dalej "Karta Nauczyciela". Jako podstawę prawną wniosku S.B. wskazała art. 10, art. 23b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112 poz. 1198 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", Kartę Nauczyciela oraz ustawę z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.). Pismem z dnia 30 grudnia 2015 r. Wójt udostępnił S.B. kserokopię ww. pisma rodziców z dnia 21 października 2015 r. Równocześnie w tym samym piśmie wnioskodawczyni została poinformowana, iż z uwagi na to, że ww. pismo zawiera imiona i nazwiska rodziców uczniów kl. [....] , dane te nie mogą być udostępnione, co wynika z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2135), która stanowi, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Wobec powyższego dane rodziców, którzy podpisali wniosek z dnia 21 października 2015 r., podlegają anonimizacji. W piśmie z dnia 11 stycznia 2016 r., złożonym 12 stycznia 2016 r. do Wójta Gminy G. , S.B. wezwała organ do wykonania wniosku z dnia 21 grudnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w związku z bezczynnością organu i dopuszczeniem się przewlekłości postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Jako podstawę wezwania wzywająca wskazała art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7, 8 i 12 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, poz. 1071 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 23), dalej "K.p.a.", oraz art. 10 i 13 u.d.i.p. Podniosła, że zwłoka organu polega na nieprzesłaniu załączników stanowiących integralną część pisma z 21 października 2015 r. ("notatki służbowej ze spotkania, odbytego 14 października 2015 r." oraz pism od rodziców). Zarzuciła również bezprawną anonimizację pisma rodziców. Przedstawiła szerokie uzasadnienie i przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz tez z piśmiennictwa. W odpowiedzi na wezwanie Wójt Gminy G. wydał decyzję z dnia 20 stycznia 2016 r. znak [....] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej podpisów rodziców. Pismem z dnia 30 stycznia 2016 r., złożonym 1 lutego 2016 r., S.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy G. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 ust. 1 oraz art. 12 K.p.a. oraz art. 10 i art. 13 u.d.i.p., poprzez nierozpoznanie wniosku skarżącej w przepisanym czasie i dopuszczenie się przez to bezczynności w załatwieniu sprawy. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy G. do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 21 grudnia 2015 r., przez doręczenie skarżącej kserokopii załączników do skargi rodziców z dnia 21 października 2015 r., tj. kserokopii "notatki służbowej ze spotkania, odbytego w dniu 14.10.2015 r." oraz pism rodziców, stanowiących integralną część skargi rodziców. Wniosła również o uznanie przez Sąd, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że organ milczy w zakresie części wniosku skarżącej, dotyczącym załączników do pisma z 21 października 2015 r. Skargę poparto obszernym uzasadnieniem wraz z przytoczeniem orzecznictwa Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych i literatury, m.in. w celu zdefiniowania zakresu pojęcia informacji publicznej. Skarżąca stwierdziła również m.in., że kwestia odmowy udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej danych osobowych w postaci podpisów rodziców może być przedmiotem rozważań przed sądem po wyczerpaniu drogi odwoławczej, wskazanej przez organ w decyzji z dnia 20 stycznia 2015 r., w przypadku podtrzymania przez organ II instancji decyzji Wójta Gminy G. Wójt Gminy G. w odpowiedzi na skargę wniósł "o jej odrzucenie w całości, ewentualnie umorzenie w całości lub oddalenie w całości". Organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych uzasadniające anonimizację udostępnianych informacji. Zamieścił również rozważania w kwestii statusu nauczyciela, jako funkcjonariusza publicznego. Stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej organ, który nie milczy, lecz udziela wnioskodawcy odpowiedzi, która go jednak nie satysfakcjonuje. Wskazał, że sam nie pozostaje w bezczynności, ponieważ udzielił skarżącej informacji publicznej poprzez udostępnienie kserokopii pisma rodziców, anonimizujac ich podpisy, wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji w części dotyczącej ich podpisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z kolei stosownie do art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a.. Skarga na bezczynność może doprowadzić do zobowiązania organu przez sąd, aby organ wydał akt lub dokonał czynności; sąd zatem bada, czy taki obowiązek spoczywa na organie (art. 149 P.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, gdy wniesienie skargi jest niedopuszczalne z przyczyn innych, niż wskazane w pkt 1-5 cytowanego przepisu. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.). Przechodząc do rozważenia okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że skarga na bezczynność Wójta Gminy G. podlegała odrzuceniu z tego powodu, że informacja, której udostępnienia domaga się skarżąca, nie ma charakteru informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest nauczycielką zatrudnioną w Zespole Szkół w C. , uczącą [....] w [....]. Na tle wykonywania przez skarżącą jej obowiązków służbowych doszło do kontaktów i korespondencji rodziców uczniów [....] z Dyrekcją Zespołu Szkół oraz organem prowadzącym szkołę – Wójtem Gminy G. (m.in. spotkanie z dnia 14.10.2015 r., pismo rodziców z dnia 21 października 2015 r.). W konsekwencji - wobec wniosku rodziców o definitywne odsunięcie skarżącej od prowadzenia zajęć w klasie [....] - Wójt, na podstawie art. 6a Karty Nauczyciela, zwrócił się do Dyrektora Zespołu Szkół w C. o dokonanie oceny pracy nauczyciela – skarżącej S.B. Należy w tym miejscu wskazać, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p.. W świetle powołanych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przysługuje na bezczynność organu, który - w myśl art. 4 u.d.i.p. - jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek, co do którego organ pozostaje w bezczynności, dotyczy udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p.. W przypadku, jeśli którakolwiek z wymienionych powyżej przesłanek nie jest spełniona, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania, a co za tym idzie, skarga do sądu na bezczynność jest w takiej sytuacji niedopuszczalna. Przepisy u.d.i.p. kształtują prawo do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim dotyczy władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb oraz procedurę udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych. W myśl art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: 1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o: a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, b) projektowaniu aktów normatywnych, c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań, 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują, 3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych, 4) danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, – dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych, 5) majątku publicznym, w tym o: a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych, d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a)-c), oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a)-c), mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, f) długu publicznym, g) pomocy publicznej, h) ciężarach publicznych. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest natomiast treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Na gruncie przepisów u.d.i.p. w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji, jak również odpowiednio taka wiadomość, która odnoszona jest do wyżej wskazanych organów władzy publicznej, jednostek organizacyjnych i innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwe w niniejszej sprawie jest, że Wójt Gminy G. jest organem władzy publicznej i adresatem obowiązku udostępniania informacji publicznej. Z uwagi na powyższe jest on obowiązany do udostępniania informacji publicznych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia w trybie u.d.i.p. informacji (będącej zdaniem skarżącej informacją publiczną) i żądanie złożyła do właściwego organu. Istotą sporu jest więc kwestia, czy żądana przez skarżącą informacja jest informacją publiczną. Analiza treści powyższych przepisów i ich wykładnia prowadzi do wniosku, że załączniki do pisma rodziców uczniów kl. [....] Zespołu Szkół w C. z dnia 21 października 2015 r., czyli "pisma od rodziców" oraz "notatka służbowa ze spotkania, odbytego w dniu [....] 2015 r.", tj. spotkania rodziców z Dyrektorem Zespołu Szkół oraz przedstawicielem organu prowadzącego szkołę, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.. Należy zdecydowanie podkreślić, że pisma rodziców adresowane do Dyrekcji Zespołu Szkół, czy też do organu prowadzącego szkołę, mają bowiem charakter sprawy indywidualnej, związanej w tym przypadku z sytuacją w klasie [....] na tle relacji uczniowie (i ich rodzice), a nauczyciel uczący [....] , co wykracza poza regulacje u.d.i.p.. Relacje wychowawcze i edukacyjne w obszarze: nauczyciel – uczeń - rodzice ucznia, nie należą do spraw publicznych, w których informacje podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach u.d.i.p.. Brak jest podstaw by stwierdzić, że załącznik do pisma rodziców z dnia 21 października 2015 r., nazwany przez autorów pisma "notatką służbową", ma walor oficjalności i został wytworzony przez organ administracji lub funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji. Pisma osób fizycznych – rodziców uczniów są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie omawianej ustawy. Są prywatną korespondencją, służącą załatwianiu sprawy indywidualnej, dotyczącej ucznia danej szkoły. Z pisma rodziców uczniów kl. [....] Zespołu Szkół w C. z dnia 21 października 2015 r., które zostało przez organ udostępnione skarżącej, wynika jednoznacznie, że rodzice domagają się zastosowania odpowiednich przepisów Karty Nauczyciela, w szczególności zawartych w jej rozdziale 10 - Odpowiedzialność dyscyplinarna (art. 75 i nast.). W konsekwencji stanowiska i wniosku rodziców Wójt Gminy G., jako organ prowadzący szkołę, wystąpił do Dyrektora Zespołu Szkół o dokonanie oceny pracy nauczyciela - na podstawie art. 6a Karty Nauczyciela. Sąd wskazuje, że procedura przewidziana przez Kartę Nauczyciela, jest właściwą procedurą do rozstrzygnięcia spornej sytuacji, będącej podłożem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie sądowoadministracynej. Ocena pracy nauczyciela, zgodnie z art. 6a ust. 5 Karty Nauczyciela jest dokonywana przez dyrektora szkoły, który przy jej dokonywaniu może zasięgnąć opinii samorządu uczniowskiego. Zgodnie z art. 6a ust. 9 pkt 1 Karty Nauczyciela od ustalonej oceny pracy, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, przysługuje nauczycielowi prawo wniesienia odwołania, za pośrednictwem dyrektora szkoły, do organu sprawującego nadzór pedagogiczny nad szkołą. Zgodnie z § 2 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1538) dyrektor szkoły dokonuje oceny pracy nauczyciela, uwzględniając w szczególności poprawność merytoryczną i metodyczną prowadzonych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prawidłowość realizacji innych zadań zawodowych wynikających ze statutu szkoły, w której nauczyciel jest zatrudniony, kulturę i poprawność języka, pobudzanie inicjatywy uczniów, zachowanie odpowiedniej dyscypliny uczniów na zajęciach. W tym też postępowaniu chroniony jest interes nauczyciela i jego prawo do prawidłowego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia dotyczącej go sprawy. W ramach tego postępowania nauczyciel ma też możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Fakt, że "pisma od rodziców" i pismo nazwane "notatką służbową ze spotkania" stanowią załączniki do pisma rodziców z dnia [....] 2015 r., które zostało skarżącej udostępnione przez organ w trybie u.d.i.p., nie oznacza, że załączniki te nabierają przez to cech dokumentu urzędowego i oficjalnego podlegającego udostępnieniu w trybie u.d.i.p.. Ustawa ta nie zapewnia bowiem publicznego dostępu do wszelkiej informacji. Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy jednak podkreślić, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie "każdej" informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Reasumując, skoro żądana przez skarżącą informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to u.d.i.p. nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, a co za tym idzie, skarga na bezczynność organu w przedmiocie nieudostępnienia informacji, która nie jest informacją publiczną, podlega - jako niedopuszczalna - odrzuceniu. Kwestia udostępnienia lub nieudostępnienia informacji, która nie jest informacją publiczną nie podlega bowiem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd, działając w granicach sprawy, której dotyczy rozpoznawana skarga, nie dokonywał oceny, czy pismo rodziców z dnia [....] 2015 r. winno było być udostępnione skarżącej w trybie u.d.i.p. (co zostało uczynione przez organ). Także obszerne wywody skarżącej w przedmiocie anonimizacji nazwisk rodziców oraz na temat ochrony dóbr osobistych, wraz z przytoczonym orzecznictwem, nie mogły odnieść skutku - jako znajdujące się poza zakresem niniejszej sprawy. W świetle powyższych rozważań Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a.. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu orzeczono jak w pkt 2 sentencji postanowienia.