II OSK 1834/16

Dnia 3 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. i E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 656/15 w sprawie ze skargi M. L. i E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 23 kwietnia 2015 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 656/15 oddalił skargę M. L. i E. L. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 23 kwietnia 2015 r. Nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 4 grudnia 2014 r. nr ... Prezydent W., na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej upzp) oraz art. 104 Kpa ustalił na rzecz Gminy W. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji przy ul. O. we W., na terenie działki nr ..., ..., obręb P. Po rozpoznaniu odwołania skarżących oraz K. J. i I. J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z 23 kwietnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami regulującymi problematykę zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że w myśl art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp nie można było odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy uznał, że spełnione zostały warunki z art. 61 upzp. Zdaniem Kolegium, także analiza przeprowadzona zgodnie z przepisami rozporządzenia wykazała, że parametry planowanej inwestycji nie naruszają zastanego ładu przestrzennego w sąsiedztwie. Skarżący na powyższą decyzję wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 61 ust. 5 upzp w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie) poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji podjętej z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa; - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji, do której załączono analizę urbanistyczną, która w części graficznej została sporządzona na kopii mapy nie spełniającej wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp; - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 61 ust. 5 upzp w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której organ I instancji błędnie ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, gdyż wyznaczenie wartości tego wskaźnika zostało dokonane w sposób niekonkretny, a to znaczy poprzez użycie sformułowania "do 0,20"; - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 61 ust. 5 upzp w zw. z § 7 i "8 2" rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której błędnie ustalono wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości maksymalnej dachu, gdyż wyznaczenie wartości tego wskaźnika zostało dokonane w sposób niekonkretny, a to znaczy poprzez użycie sformułowania "do 7 m"; - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 60 ust. 4 upzp – poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której brak potwierdzenia, że osoba ją sporządzająca jest wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów; - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, gdyż utrzymana w mocy decyzja została wydana na podstawie uzgodnień przeprowadzonych przed wydaniem decyzji z 9 października 2012 r., która została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z 30 listopada 2012 r., mimo obowiązku przeprowadzenia ponownych uzgodnień; - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z "art." 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – gdyż utrzymano w mocy decyzję pozwalającą na budowę budynku, który nie może spełnić norm przepisów odrębnych, w tym w szczególności związanych z odległością budynku od działki sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem z 16 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powyższą skargę oddalił. Sąd I instancji stwierdził, że w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 61 ust. 5 upzp w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z "art." 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – gdyż pozwolono na budowę budynku, który nie może spełnić norm przepisów odrębnych, w tym w szczególności związanych z odległością budynku od działki sąsiedniej, podkreślić trzeba, że te zagadnienia będą przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Zarzuty te nie mogły zatem być rozpatrywane w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Oceniając kwestie części graficznej analizy, Sąd I instancji uznał, że stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji mapa zasadnicza do celów opiniodawczych jest w skali 1:500, a zatem jest zgodna z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut ten okazał się więc bezzasadny. Jeżeli chodzi o zarzuty błędnego ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, gdyż wyznaczenie wartości tego wskaźnika zostało dokonane w sposób niekonkretny, poprzez użycie sformułowania "do 0,20", oraz błędne ustalenie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości maksymalnej dachu, gdyż wyznaczenie wartości tego wskaźnika zostało dokonane w sposób niekonkretny, poprzez użycie sformułowania "do 7 m", stwierdzić trzeba, że użycie sformułowania "do..." oznacza, iż wskazane wartości nie mogą zostać przekroczone i jest to wystarczająco konkretne ich określenie. Istotne jest bowiem wskazanie maksymalnych wartości przedmiotowych wskaźników, które nie mogą być przekroczone. Mogą natomiast być od nich mniejsze. Tak więc i te zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Za chybiony uznał Sąd I instancji również zarzut, że osoba sporządzająca wydaną decyzję jest wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, ponieważ w aktach administracyjnych jest zaświadczenie potwierdzające kwalifikacje zawodowe dla osoby, która sporządziła projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę. Natomiast kwestia braku uzgodnień, nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia, ponieważ w sytuacji, kiedy występuje tożsamość personalna pomiędzy organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy oraz organem współdziałającym nie zachodzi konieczność wykorzystywania trybu współdziałania przewidzianego w art. 106 Kpa. W rozpatrywanej sprawie bowiem zarówno organem lokalizacyjnym, jak i zarządcą drogi jest ten sam podmiot – Prezydent W., co oznacza, że pismo z 10 października 2011 r. nie ma charakteru uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 kpa, a jest jedynie wypowiedzią upoważnionego pracownika organu. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: I. art. 134 oraz 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. z dnia 26 stycznia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej Ppsa) poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji w wydanym wyroku wszystkich zarzutów wniesionej skargi jak również nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi w uzasadnieniu wydanego wyroku, tj. do zarzutu z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust 2 rozporządzenia (zarzut nr II skargi) jak również do zarzutu naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa (zarzut nr I skargi), co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie; II. art. 134 Ppsa w zw. z § 9 ust rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że do decyzji organu I instancji został dołączona część graficzna analizy, o której mowa w § 3 ust 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że do decyzji organu I instancji został dołączona część graficzna analizy, o której mowa w § 3 ust 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie spełniająca wymagań art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, a w konsekwencji oddalenie wniesionej skargi; 3. § 5 i 7 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 5 upzp, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że prawidłowo zostały zastosowane przepisy § 5 i 7 wyżej wskazanego rozporządzenia oraz iż prawidłowo ustalone zostały wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni części działki oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 4. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe uznanie, że planowana inwestycja nie narusza zasady tzw. dobrego sąsiedztwa określoną w powyższym przepisie, to jest, że nowa zabudowa mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu; 5. art. 61 ust. 1 upzp w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki zastosowania wyjątku od reguł wynikających z tegoż przepisu i jednocześnie, iż dokonana analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania daje podstawę do zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań; 6. art. 61 ust. 1 upzp w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalony wskaźnik szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji został ustalony w sposób prawidłowy zgodnie z tymże przepisem; 7. naruszenie art. 54 upzp poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy określa lokalizację i usytuowanie obiektu budowlanego, w tym w szczególności, iż w decyzji tej możliwe jest wskazanie lokalizacji planowanej inwestycji bezpośrednio przy granicy działki, w sytuacji w której należy to do wyłącznej kompetencji organu architektoniczno-budowlanego zatwierdzającego projekt budowlany, w sytuacji, w której przedmiotowy przepis wyraźnie wskazuje, co określa decyzja administracyjna w przedmiocie wydania warunków zabudowy. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. skarżący wskazali, że postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z 28 stycznia 2015 r. sygn. ... zasiedzieli oni z dniem 1 października 2005 r. część działki nr ...,. Pismem z 26 czerwca 2018 r. skarżący przedstawili wypis i wyrys dla działki nr ... Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Po pierwsze należy stwierdzić, że sprawa ma w zasadzie charakter historyczny, ponieważ w związku z zasiedzeniem części nieruchomości objętej warunkami zabudowy przez skarżących, doszło do podziału działki nr ..., a jej część stanowi własność skarżących. Jedna okoliczność zasiedzenia części nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 października 2005 r. nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego wyroku. W dacie orzekania przez organy, brak było bowiem jeszcze prawomocnego orzeczenia o zasiedzeniu, dlatego kwestia ta nie mogła mieć wpływu na badanie przez Sąd I instancji legalności decyzji o warunkach zabudowy, jak i prawidłowości zaskarżonego wyroku. Zarzut nr 1 jest niezasadny ponieważ Sąd I instancji odniósł się tak do kwestii mapy jak i pośrednio do zarzutu naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Brak literalnego odniesienia się przez Sąd I do powyższego zarzutu nie miał w sprawie żadnego znaczenia, ponieważ Sąd ocenił zgodność z prawem wyników analizy urbanistycznej i wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym ocenę zasadności przesłanek, na których został on oparty, a co za tym idzie nie doszło do naruszenia art. 134 oraz art. 141 § 4 Ppsa. Drugi z zarzutów również nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji kiedy do decyzji załączony jest prawidłowy załącznik graficzny - mapa w skali 1:1500 wypełniająca przesłanki art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, a analiza urbanistyczna została wykonana na właściwej mapie, to okoliczność, że wynik analizy w części graficznej, nie spełnia tych wymagań, nie może w żadnym razie stanowić o naruszeniu § 9 rozporządzenia w stopniu, który obligował Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji. Byłby to całkowicie nieracjonalny formalizm, podobnie jak kwestia braku skali tego załącznika. Skoro sama analiza została sporządzona w sposób wypełniający wymogi rozporządzenia. Niezasadny jest także trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni § 5 i 7 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 5 upzp. Kluczowe znaczenie ma to, że wszystkie wyznaczone wskaźniki i parametry mieszczą się w zakresie dopuszczonym przez zarzucane przepisy rozporządzenia. W przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, od średniej ustalonej na podstawie ust. 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie wyznaczenie jedynie maksymalnego wskaźnika 0,2 odpowiada regule tego przepisu. Możliwe byłoby oczywiście określenie tego wskaźnika w przedziale od 0.01 do 0,2, niemniej sens tego pozostałby taki sam. Analogicznie określenie górnej krawędzi elewacji frontowej poprzez ujęcie tego parametru jako "do 7 m" nie narusza § 7 rozporządzenia, znajduje oparcie w treści § 7 ust. 4 rozporządzenia. Również nie mogły odnieść skutku zarzuty nr 5 i 6 dotyczące naruszenia § 5 i § 6 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 upzp. Ustalenia wskaźników powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej opiera się o wynik analizy urbanistycznej i zostało w sposób wystarczający uzasadniony w przedmiotowej sprawie geometrią działki. Organy przedstawiły przekonującą argumentację, wykazującą zasadność zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia pozwalających na odstępstwo od średnich wartości wynikających z przeprowadzonej analizy. Brak jest przy zastosowaniu odstępstw od średnich wskaźników, jeżeli wynika to z analizy, konfrontowanie tego odstępstwa z abstrakcyjną zasadą dobrego sąsiedztwa w danej przestrzeni urbanistycznej. Kwestii interpretacji zasady dobrego sąsiedztwa dotyczy zarzut nr 4. Jednak przedstawienie w ramach zarzutu nr 4 rozumienie tej zasady jest oczywiście błędne. Należy podkreślić, że wartością podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp jest uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie- w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zaproponowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 61 ust. 1 upzp doprowadziłaby do dania prymatu interesowi publicznemu przed uprawnieniami do wykonywania prawa własności. W żadnym razie zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza nakazu wznoszenia budynków spełniających oczekiwania estetyczne sąsiadów. Należy mieć na uwadze, że zaskarżona decyzja ustala warunki zabudowy w terenie mocno zurbanizowanym, co w istotny sposób rzutowało na jej wynik. Kontynuacja funkcji mieszkaniowej jest w przedmiotowej sprawie oczywista. Niezasadny jest wreszcie zarzut nr 7 dotyczący dopuszczalności rozstrzygania o możliwości usytuowania zabudowy na granicy działki. Skoro § 12 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim mają odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2018 r.) - sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Aby zatem, budynek mógł być sytuowany w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, taka możliwość musi wynikać z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ miał więc kompetencję do wskazania możliwości lokalizacji budynku w granicy działki. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.