II SA/Wr 49/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/ Protokolant starszy sekretarz sądowy Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne w sprawie; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 102,00 /sto dwa/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta O., na podstawie art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 782 z późn. zm.), art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.), uchwały nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia 26 lutego 1999 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, uchwały nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia 30 czerwca 2000 r. w sprawie zmian uchwał oraz art. 104 kpa, ustalił opłatę adiacencką R.W. – właścicielowi, z chwili stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nieruchomości położonej w O., obręb R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 15, AM-22 i 10, AM-58, o łącznej powierzchni 5373 m², z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, to jest budowy drogi o nawierzchni utwardzonej w ul. [...], w wysokości 2546 zł. Burmistrz O. orzekł, iż właściciel nie wniósł świadczeń na rzecz budowy drogi, opłatę adiacencką – na wniosek właściciela – należy wnieść w formie 10 rat rocznych, przy czym pierwszą w wysokości 260 zł należy wnieść po upływie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, a pozostałe 9 rat rocznych każda w wysokości 254 zł, należy wnieść do końca sierpnia każdego roku począwszy od 2016 r., a ponadto, że wyżej ustalona wysokość opłaty adiacenckiej podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym została wydana decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty przez wskaźnik wzrostu zmian cen nieruchomości ogłaszany przez Prezesa GUS w Monitorze Polskim. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 19 lutego 2014 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania w dniu 7 lipca 2014 r. zostały wydane decyzje nr [...] i [...], które następnie w wyniku odwołania stron zostały uchylone decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. nr [...] z dnia [...] r. oraz [...] z dnia [...] r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ze względu na wszczęcie postępowania wobec obojga współmałżonków decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz O. umorzył postępowanie wobec D.W., a R.W. został poinformowany, że wobec niego jako właściciela z dnia 12 listopada 2011 r. prowadzone jest ponownie postępowanie. Organ I instancji podniósł, że Miasto O. wybudowało drogę – ul. [...], przy której położona jest działka nr 15, AM-22, zastępując dotychczasową nawierzchnię gruntową drogą o nawierzchni asfaltowej. W ramach tej inwestycji wykonano podbudowę i warstwę wiążącą z betonu asfaltowego drogi wraz z kanalizacją deszczową. Stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpiło w dniu 12 listopada 2011 r., to jest po upływie 21 dni od dnia zgłoszenia zakończenia robót do Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w O.. W opinii Burmistrza, wartość nieruchomości została ustalona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i w sprawie tej zostały spełnione wszystkie warunki pozwalające na ustalenie opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do złożonego przez skarżącego wniosku o umorzenie postępowania ze względu na upływ czasu dla możliwości ustalenia opłaty, który zdaniem strony upłynął 12 listopada 2014 r., organ I instancji, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09, zgodnie z którą trzyletni okres z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, podał, że w rozpatrywanej sprawie do takiego rozstrzygnięcia doszło w dniu 7 lipca 2014 r., gdy Burmistrz O. wydał decyzję nr [...] i w dniu [...] r., gdy organ ten wydał decyzję nr [...]. Decyzje te wprawdzie zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ale istotny jest fakt, że organ I instancji wydał nieostateczną decyzję w tej sprawie. Stąd, zdaniem organu, nie zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji R.W. podniósł, że w ramach inwestycji, na którą powołał się organ I instancji ustalając opłatę adiacencką, doszło co najwyżej do przebudowy podwyższającej parametry techniczne istniejącej drogi. Ponadto do wyceny przedmiotowej nieruchomości przyjęto materiał porównawczy nie spełniający wymogu podobieństwa do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Zdaniem skarżącego, organ I instancji winien uwzględnić wniosek o umorzenie postępowania, ponieważ upłynął już okres trzech lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, a postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na art. 4 pkt 11, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 2 i art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdził, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić pod warunkiem, że łącznie wystąpią przesłanki pozytywne i nie wystąpi przesłanka negatywna. Organ podniósł, że przesłankami pozytywnymi są: 1) stworzenie warunków do korzystania z drogi; 2) wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem drogi; 3) obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast przesłanka negatywna to upływ trzech lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki pozytywne i nie wystąpiła przesłanka negatywna. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił, że stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpiło w dniu 12 listopada 2011 r., a osobą zobowiązaną do wniesienia przedmiotowej opłaty jest R.W.. Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dniu 12 listopada 2011 r. obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia 30 czerwca 2000 r., ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej na poziomie 40%. W ocenie organu odwoławczego, sporządzony w tej sprawie operat szacunkowy wyceny nieruchomości można uznać za wiarygodny dowód wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania drogi. Wywodząc, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała przesłanka negatywna, wykluczająca możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że wydanie decyzji ustalającej R.W. opłatę adiacencką z tytułu budowy drogi nastąpiło w terminie do trzech lat – jak stanowi ustawa – od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do tego urządzenia infrastruktury technicznej. Powołując się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09 (LEX nr 508131), organ stwierdził brak podstaw prawnych do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie i podał, że szczegółowo wyjaśniono stronie tę kwestię w piśmie z dnia 3 sierpnia 2015 r. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone z zachowaniem wymogów procedury administracyjnej, a podniesiony w odwołaniu zarzut, że w rozpatrywanym przypadku "doszło co najwyżej do przebudowy podwyższającej parametry techniczne istniejącej drogi ul. [...]", a nie do "wybudowania" drogi, jest bezpodstawny. Ulica ta była dotychczas jedynie jezdnią ziemną, powstałą w wyniku zwykłego użytkowania tego terenu przez mieszkańców, na którym nie prowadzono wcześniej żadnych robót budowlanych zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Była zatem "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie "drogą" w znaczeniu "budowli", o której mowa w art. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Na powyższą decyzję R.W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zarzucił wydanie tej decyzji: 1. z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez niedostrzeżenie, że decyzja organu I instancji z dnia 15 sierpnia 2015 r. została wydana po upływie 3-letniego terminu od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (12 listopada 2011 r.); b) art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez przyjęcie do wyceny nieruchomości błędnego materiału porównawczego, bowiem rzeczoznawca przyjął jako "przedmiot wyceny" oddzielnie działkę gruntu nr 15 AM-22 i oddzielnie działkę gruntu nr 10 AM-58, a potem zsumował ich wartości, podczas gdy – zdaniem strony – powinien przyjąć jako "przedmiot wyceny" wzrost wartości nieruchomości, dla której prowadzona jest jedna księga wieczysta nr [...], gdyż z art. 4 pkt 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że "nieruchomość" i "działka gruntu" nie są pojęciami tożsamymi, przez co wydano decyzję na podstawie błędnego operatu szacunkowego; 2. z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 105 kpa – polegające na nieumorzeniu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, podczas gdy stało się ono bezprzedmiotowe wraz z upływem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 6 i art. 8 kpa – polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] r. pomimo wystąpienia szeregi naruszeń prawa materialnego i procedur, które winny skutkować jej uchyleniem, co skutkowało naruszeniem zasady legalizmu (art. 6 kpa) i zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa). Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego przez organem I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 782 z późn. zm.). W myśl art. 4 pkt 11 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o opłacie adiacenckiej - należy przez to rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Zgodnie z art. 145 ust. 1 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przepis ust. 2 tego artykułu stanowi, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, określony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin trzyletni ma charakter terminu prawa materialnego (por. np. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 254/15 - LEX nr 1734001 i z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1204/14 - LEX nr 1653323). Trzyletni termin, o którym mowa w powyższym przepisie, to jest w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09 - LEX nr 508131). Rozpoczęcie biegu 3-letniego terminu należy liczyć od dnia stworzenia warunków do korzystania przez skarżących z wybudowanej drogi (początek biegu terminu) do dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (zakończenie biegu terminu). Niedochowanie tego terminu przez organ skutkuje przedawnieniem dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej, czyniąc postępowanie w tym przedmiocie bezprzedmiotowym (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 529/14 - LEX nr 1519908). Dla zachowania biegu 3-letniego terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami konieczne jest wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, przy czym rozstrzygnięcie to nie musi mieć przymiotu ostateczności. Do zachowania tego terminu musi jednak istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3-letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1204/14 - LEX nr 1653323). W pełni podzielając powyższe stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważyć wypada, że w rozpatrywanej sprawie istniejąca w obrocie prawnym decyzja organu I instancji została wydana w dniu 13 (a nie – jak omyłkowo podano w skardze – 15) sierpnia 2015 r., natomiast stworzenie warunków do korzystania z przedmiotowej drogi nastąpiło w dniu 12 listopada 2011 r. Tak więc w sprawie tej 3-letni okres od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi upłynął w dniu 12 listopada 2014 r. Do tego dnia nie została jednak wydana decyzja, która pozostawałaby w obrocie prawnym w chwili zakończenia przedmiotowego postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że wskazywane w powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji piśmie Burmistrza Miasta O. z dnia [...] r. i w motywach decyzji organu I instancji decyzje tego organu z dnia [...] r. nr [...] i z dnia [...] r. nr [...] – wydane przed upływem wspomnianego okresu 3-letniego – zostały uchylone decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. nr [...] z dnia [...] r. oraz [...] z dnia [...] r., a zatem nie istnieją one w obrocie prawnym. Jak już wyżej wskazywano, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do wydania decyzji określającej wysokość tej opłaty, czyniąc postępowanie w tym przedmiocie bezprzedmiotowym. Zgodnie z art. 105 §1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały zatem wydane z naruszeniem zarówno prawa materialnego, to jest art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisów postępowania, to jest art. 105 §1 kpa, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi bowiem na upływ trzyletniego terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w czasie podejmowania kontrolowanych aktów administracyjnych nie było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wywołanego budową drogi, a przedawnienie dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej, uczyniło postępowanie w tym przedmiocie bezprzedmiotowym, podlegające umorzeniu. W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia przez organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 §1 kpa są w pełni uzasadnione i podlegają uwzględnieniu. Konieczność umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego sprawia, że rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi jest zbędne. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 3 w związku z § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.