II SA/Rz 950/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Krystyna Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonania kanalizacji sanitarnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 950/15 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2013 r. AK i AK zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej realizacji sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr 1032/6, 1027/4 i 1027/6 w [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, jednakże rozstrzygnięcie to, po rozpatrzeniu zażalenia A i AK zostało uchylone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. Następnie decyzją z dnia [...] września 2014 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności wykonania kanalizacji sanitarnej na działkach wskazanych przez skarżących. Od ww. decyzji odwołanie wnieśli AK i AK, a organ odwoławczy uznając odwołanie za zasadne, decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po przeprowadzeniu dodatkowych czynności wyjaśniających, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - dalej: "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] umorzył postępowanie w sprawie legalności realizacji opisanej wyżej sieci. W toku postępowania ustalił bowiem, że w dniu 22 sierpnia 2011 r., w związku z awarią kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej m.in. na działce skarżących, dokonano jej rehabilitacji od studzienki znajdującej się na terenie sklepu [...] do studzienki znajdującej się poza działką stanowiącą własność AK i AK, metodą przewiertu sterowanego, po trasie istniejącego kolektora kanalizacji sanitarnej. Na dzień kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru, stary odcinek od studzienki w narożniku działki przy ul. [...] do studzienki, w której nastąpiło podłączenie nowego odcinka kanalizacji był nieczynny. Odległość pomiędzy starą studzienką a nowopowstałą w osi włazu wynosi 2,8 m. Odcinek przedmiotowej kanalizacji biegnie na głębokości ok. 5,00 m pod powierzchnią terenu. Z załączonej do akt sprawy przez A. sp. z o.o. dokumentacji wynikało, że z uwagi na niedrożność istniejącego kanału powstała trudność z jednoznacznym określeniem jego lokalizacji, wobec czego mogło wystąpić odstępstwo od trasy przebiegu kanalizacji w płaszczyźnie poziomej z tolerancją +/-0,5 m. Natomiast wiercenie na długości studni znajdującej się na posesji przy ul. [...] nastąpiło po jej zewnętrznej ścianie z wykonaniem obejścia z zachowaniem dokładności sprzętu pomiarowego w linii poziomej i pionowej +/- 10% i zachowaniem założonych spadków. W opinii Spółki awaria kolektora kanalizacji sanitarnej DN 200 spowodowana była ujawnionym przyłączem kanalizacji deszczowej, włączonym do studni rewizyjnej na kolektorze kanalizacji sanitarnej zlokalizowanym na przedmiotowej posesji. Włączenie tego przyłącza ścieków deszczowych do studzienki kanalizacji na kolektorze sanitarnym zostało wykonane samowolnie, bez zgody eksploratora urządzeń kanalizacyjnych oraz wbrew zasadom stosowanym w budownictwie zewnętrznych sieci sanitarnych, na dowód czego Spółka przedłożyła orzeczenie techniczne sporządzone przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane. Organ I instancji wskazał, że "awaria" to stan niesprawności obiektu lub związanych z nim urządzeń budowlanych, uniemożliwiających jego funkcjonowanie, występujący nagle i powodujący jego niewłaściwe działanie lub całkowite unieruchomienie. Moment wystąpienia awarii nie jest możliwy do określenia z góry, przeważnie nie sposób przewidzieć również jej zasięgu. PINB wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), zgłoszenia właściwemu organowi wymaga z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 wykonanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13, które to roboty nie wyszczególniają usuwania powstałej awarii. Wykonane zaś przez A. sp. z o.o. roboty przy kanalizacji sanitarnej zakwalifikowano jako usunięcie awarii i uznano, że w świetle przepisów Prawa budowlanego nie wymagały zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, wobec czego brak było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie legalności ich wykonania. W odwołaniu od tej decyzji AK i AK zakwestionowali stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej z racji dokonania remontu czy też usunięcia awarii metodą przewiertu głębinowego. Podnieśli, że usunięcie awarii i wykonanie kanalizacji z ominięciem ich działki wygenerowałoby koszty rzędu ponad 100 000 zł, czym T. sp. z o.o. nie były zainteresowane. Wobec powyższego przewiertem przeprowadzono całkowicie nową nitkę kanalizacji wprost przez środek ich działki twierdząc, że w taki właśnie sposób została wykonana renowacja starej instalacji. W tym stanie rzeczy zakres wykonanych przez Spółkę robót budowlanych stanowi samowolę budowlaną. Po rozpoznaniu tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie PINB winien przeprowadzić postępowanie w oparciu o przepisy art. 48 – 49 ustawy Prawo budowlane, a następnie rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jako że wykonane przez T. sp. z o.o. roboty budowlane polegające na budowie nowego odcinka kanalizacji sanitarnej i nowej studzienki po zupełnie nowej trasie nie mogą być zakwalifikowane jako usuwanie awarii. Awaria to stan niesprawności obiektu uniemożliwiający jego użytkowanie, wobec czego roboty budowlane polegające na usuwaniu awarii mogą być wykonywane wyłącznie przy istniejącym obiekcie. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje zaś, że w wyniku wykonanych robót powstał nowy odcinek sieci kanalizacyjnej z dwoma nowymi studzienkami, a zatem miała miejsce budowa odcinka obiektu liniowego jakim jest sieć kanalizacji sanitarnej. Nie sposób wykonanych robót zakwalifikować natomiast jako przebudowy obiektu, gdyż w odniesieniu do sieci uzbrojenia terenu o takich robotach można mówić wyłącznie w przypadku, jeżeli w ich wyniku nie została zmieniona trasa przebiegu sieci. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, T. sp. z o.o. z/s w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: I. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nakazanie organowi I instancji ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy nie istnieją przesłanki do wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej, co z kolei oznacza bezprzedmiotowość postępowania, obligującą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania; II. art. 76 § 1 k.p.a. poprzez zignorowanie zgromadzonych w aktach dowodów z dokumentów urzędowych oraz oparcie rozstrzygnięcia na dokumencie prywatnym o niskiej wiarygodności, tj. orzeczeniu technicznym sporządzonym na zlecenie AK i AK; III. art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię z uwagi na zakwalifikowanie wykonanych prac jako budowę nowej kanalizacji, w sytuacji gdy doszło jedynie do usunięcia awarii istniejącej już kanalizacji. Zdaniem skarżącej spółki, w sprawie nie było podstaw do wydania decyzji merytorycznej, gdyż wykonane roboty nie stanowiły tak budowy nowego obiektu, jak i przebudowy obiektu istniejącego, a jedynie usunięcie zgłoszonej awarii. Spółka nie była zatem zobowiązana do uzyskania zarówno decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i do dokonania zgłoszenia w właściwym organie administracji architektoniczno- budowlanej. Zastosowane rozwiązanie technologiczne podyktowane było zaś zarówno koniecznością usunięcia awarii, jak i utrudnianiem przez AK i AK wejścia na teren ich posesji. W celu zminimalizowania szkód skarżąca zdecydowała się na droższą, ale bezpieczniejszą metodę usunięcia awarii tj. wykonania komory wejścia i wyjścia głowicy pracującej. Komorę wejścia wykonano na terenie supermarketu [...], a komorę wyjścia – na terenie zielonym stanowiącym własność Gminy Miasta [...]. Przyjęta metoda naprawy polegała na wprowadzeniu litego przewodu PE do istniejącego kolektora, a zatem nie ma możliwości, aby przebieg wprowadzonego przewodu odbiegał od dotychczasowego przebiegu trasy uszkodzonej kanalizacji. Jedynym odstępstwem od trasy kanalizacji było zaś przejście tzw. ślizgiem po obwodzie zniszczonej studzienki. Co istotne, przyczyna powstałej awarii spowodowana była nielegalnym i wykonanym przez AK i AK niezgodnie ze sztuką budowlaną przyłączem kanalizacji deszczowej do stanowiącego własność skarżącej kolektora. Woda z tak wykonanego podłączenia spadała z wysokości ok. 5m niszczyła stopniowo studzienkę, aż doprowadziła do jej całkowitego wyłączenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, zasadniczo z przyczyn wywiedzionych przez stronę skarżącą. Przedmiotem skargi jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzja kasacyjna [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Określone powyższym przepisem uprawnienie kasacyjne jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 K.p.a.), a zatem niedopuszczalne jest w jego przypadku zastosowanie wykładni rozszerzającej. Skorzystanie z uprawnienia kasacyjnego jest ograniczone wymogiem wystąpienia łącznie dwóch przesłanek określonych w przepisie – stwierdzeniem przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, oraz uznaniem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie przez organ odwoławczy uprawnień kasacyjnych jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co istotne, organ odwoławczy przy wydaniu decyzji kasacyjnej ma obowiązek wskazać jakie przepisy postępowania naruszył organ I instancji oraz zakres sprawy, którego wyjaśnienie w sposób istotny rzutować będzie na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że został wykonany nowy odcinek kanalizacji sanitarnej z 2 nowymi studzienkami kanalizacyjnymi i że w związku z tym umorzenie postępowania w sprawie legalności tej inwestycji jest nieuzasadnione, a postępowanie winno zostać przeprowadzone na podstawie art. 48 –49 ustawy Prawo budowlane. Organ nie wyjaśnił przy tym szczegółowo podstawy przyjęcia takiego trybu postępowania w niniejszej sprawie, wskazując jedynie, że skoro została zmieniona trasa przebiegu kanalizacji, wykonanych robót nie można traktować jako przebudowy kanalizacji, która wymagałaby zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi. W ocenie Sądu kwalifikacja wykonanych robót oparta została na wadliwie dokonanych ustaleniach faktycznych. Twierdzenie organu o wykonaniu nowego odcinka sieci kanalizacyjnej z 2 nowymi studzienkami budzi daleko idące wątpliwości w zestawieniu z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, potwierdzonym wyjaśnieniami zawartymi w skardze i złożonymi na rozprawie. Skarżąca konsekwentnie podaje, że zakres wykonanych robót budowlanych obejmował jedynie zainstalowanie nowej rury w miejscu rury istniejącej poprzednio, przy wykorzystaniu dwóch istniejących studzienek kanalizacji sanitarnej po trasie uszkodzonego odcinka i ominięciu uszkodzonej studzienki na działce A i AK. W skardze oraz na rozprawie strona skarżąca podała, że usunięcie awarii polegało na wykonaniu odwiertu poza działką skarżących, wejściu do kanalizacji i umieszczeniu nowej rury, a wobec braku zgody państwa K na wejście w teren ich nieruchomości, był to jedyny możliwy do wykonania sposób usunięcia awarii. Na dowód powyższego wraz ze skargą przedłożono kopie mapy zasadniczej z uwidocznioną trasą przebiegu kanalizacji sanitarnej, odpowiadającej lokalizacji uszkodzonego odcinka. Twierdzenia skarżącej spółki znajdują również potwierdzenie w aktach postępowania – w szczególności pismach sporządzonych przez wykonawcę przewiertu [...] (notatka z 18.08.2011 r., zawarta w orzeczeniu technicznym wykonany na zlecenie A. sp. z o.o. oraz pisma z 19.08.2011 r. - k. 28/5). W tym kontekście istotny jest też zarzut oparcia zaskarżonej decyzji na opinii biegłego LR, przedstawionej przez A i AK, która w świetle przedstawionych przez skarżącą dokumentów nie wyjaśnia sprawy w dostatecznie rzetelny sposób. Opinię tą sporządzono po przeprowadzeniu "wizji lokalnej" w dniu 12 sierpnia 2013 r. (k. 1/3 akt administracyjnych), podczas gdy jak podaje sam organ, sporne roboty wykonano w dniu 22 sierpnia 2011 r., a zatem dwa lata wcześniej. Nie jest zatem wiadome, w jaki sposób biegły ustalił tak zakres wykonanych robót, jak i lokalizację nowo wykonanego odcinka, a w konsekwencji uznał, że w sprawie doszło do budowy nowego odcinka sieci. Oczywiście opinie biegłych sporządzone na zlecenie stron postępowania mogą stanowić dowód w sprawie, niemniej ich treść powinna podlegać merytorycznej weryfikacji przez organu nadzoru budowlanego, do którego wyłącznej kompetencji należy zarówno ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i finalne dokonanie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Organy orzekające w sprawie w uzasadnieniach swoich decyzji nie odniosły się do tego dowodu. Organ I instancji ustosunkował się jedynie do dołączonej przez A i AK mapy przebiegu "starej i nowej" kanalizacji, wskazując, że nie została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i nie jest mapą stanowiąca inwentaryzację powykonawczą wykonanych robót. Wskazane wyżej okoliczności stanowią w ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, natomiast stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oceniając na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ocena materiału dowodowego winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a., który wymienia niezbędne składniki uzasadnienia faktycznego decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których oparł swoją ocenę, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ponownie prowadzonym postępowaniu precyzyjnego wyjaśnienia wymaga kwestia faktycznego zakresu i sposobu wykonania robót przy kanalizacji sanitarnej, przy uwzględnieniu przede wszystkim dowodów pochodzących od wykonawców robót (także [...]). Niezbędne może też okazać się uzyskanie opinii biegłego. W dalszej kolejności rzeczą organu będzie dokonanie oceny charakteru wykonanych robót i ich kwalifikacji prawnej. Naruszenie wymienionych przepisów k.p.a. w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na jej wynik, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. obliguje do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.