II SA/Kr 42/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi R. K., E. K., L. G. i K. G. na rozporządzenie Wojewody [...] z dnia 21 grudnia 2001 r., Nr [...] w przedmiocie uznanie obszaru za użytek ekologiczny skargę oddala Wojewoda [...] rozporządzeniem z dnia 21 grudnia 2001 r. nr [...] działając na podstawie art. 32 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody w związku z art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie uznał za użytek ekologiczny pod nazwą "Uroczysko w R. " obszar obejmujący powierzchnię 59.10 ha położony na terenie Gminy Z. (powiat [...] i Miasta K . Pismem z dnia 14 października 2015 r. E. i R.K. – R. oraz L. i K.K. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Podnieśli, że powołane rozporządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie przyrody, stanowiącej podstawę jego wydania. Wskazali, że wśród obiektów znajdujących się na działkach wnioskodawców nie ma obiektów wskazanych w art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a w szczególności nie ma tam pozostałości ekosystemów z unikatowymi zasobami genowymi. Działki, których właścicielami są wnioskodawcy są działkami bezpośrednio przylegającymi do osiedla "[...] " i są położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budowlanych. Obowiązkiem organu administracji przed ustanowieniem użytku ekologicznego było dokładne zbadanie i ustalenie faktu występowania unikatowych zasobów genowych na danym terenie oraz określenie jakiego ekosystemu stanowią one pozostałość, a nie tylko przyjęcie domniemania ich występowania. W przedmiotowej sprawie wymagane postępowanie i ustalenia nie zostały przeprowadzone. Jako że wprowadzenie użytku ekologicznego powoduje ingerencje w konstytucyjne prawo własności dlatego też organ jest szczególnie zobowiązany do rzetelnego udokumentowania potrzeby takiej ingerencji. Na powyższe wezwanie organ nie udzielił żadnej odpowiedzi. Pismem z dnia 3 grudnia 2015 r. E. i R.K. – R. oraz L. i K.K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rozporządzenie Wojewody [...] z dnia 21 grudnia 2001 r. w sprawie uznania za użytek ekologiczny pod nazwa "Uroczysko w R. " obszaru objętego tym rozporządzeniem. Podnieśli, że zgodnie z art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) dokonali w dniu 14 października 2015 r. wezwania organu do usunięcia zaistniałego naruszenia prawa. W dalszej części skargi stwierdzili, że obowiązkiem organu przed ustanowieniem użytku ekologicznego było dokładne zbadanie i ustalenie faktu występowania unikatowych zasobów genowych na danym terenie oraz określenie jakiego ekosystemu stanowią one pozostałość, a nie tylko przyjęcie domniemanie ich występowania. W przedmiotowej sprawie wymagane postępowanie i ustalenia nie zostały przeprowadzone. Wprowadzenie użytku ekologicznego powoduje ingerencję w konstytucyjne prawo własności i dlatego też organ jest szczególnie zobowiązany do rzetelnego udokumentowania potrzeby takiej ingerencji. Ponadto zarzucono naruszenie art. 32 ustawy o ochronie poprzez nieprecyzyjne i dowolne określenie granic użytku, co w praktyce uniemożliwia jego przestrzeganie. Wojewoda [...] przed wydaniem rozporządzenia w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego powinien posiadać dokumentację z której jasno wynikałoby, że spełnione są wszelkie kryteria określone w art. 30 ustawy o ochronie przyrody pozwalające na ustanowienie takiego użytku. Nadto wydanie przedmiotowego rozporządzenia nie było poprzedzone wydaniem opinii przez wojewódzką komisję ochrony przyrody. W przedmiotowej sprawie określenie granic ustanowionego użytku ekologicznego nastąpiło w sposób zupełnie nieprecyzyjny. Na podstawie mapki stanowiącej załącznik do rozporządzenia nie sposób określić, która część terenu skarżących objęta jest zakazami, a która nie. W konkluzji skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Wojewody lub o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że rozporządzenie Wojewody [...] z dnia 21 grudnia 2001 r. było już przedmiotem rozpoznania oraz oceny jego legalności dokonanej wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 2253/02 utrzymanego w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1497/04. Ponadto podniesiono, że istotnie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało skierowane do Wojewody [...] jednakże wskazany wezwaniem organ został przez skarżących określony nieprawidłowo z całkowitym pominięciem zmian kompetencyjnych jakie zaistniały pomiędzy datą wydania przez Wojewodę kwestionowanego rozporządzenia w 2001 r., jak i samą datą wniesienia na to rozporządzenie skargi z pominięciem nowej regulacji jaką jest ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Dodatkowym argumentem uzasadniającym prawidłowość powyższego stanowiska w przedmiocie braku właściwości Wojewody w niniejszej sprawie stanowi ocena prawna zawarta w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 665/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest rozporządzenie Wojewody [...] z dnia 21 grudnia 2001 r. w sprawie uznania za użytek ekologiczny pod nazwą "Uroczysko w R ". Rozporządzenie to wydane w oparciu o art. 34 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 114 poz. 492 ze zm.), zaliczyć należy do aktu prawa miejscowego. Zawiera ono bowiem normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i nie jest skierowana do indywidualnie określonego adresata. Zawarte w niej postanowienia muszą być brane pod uwagę przez organy administracji przy wydawaniu decyzji rozstrzygających kwestie związane z zagospodarowaniem terenu objętego uchwałą. Podkreślić przy tym należy, że akt prawa miejscowego, jakim jest rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie uznania użytek ekologiczny, ingeruje w jedno z podstawowych, chronionych konstytucyjnie praw obywatelskich, jakim jest prawo własności. Zgodnie z treścią art. 63 Ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Z kolei art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż w przypadku aktów, co do których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Mając na uwadze wyżej przytoczone przepisy stwierdzić należy, że przewidziany tryb wniesienia skargi został w niniejszej sprawie spełniony. Skarżący wezwali bowiem Wojewodę od usunięcia naruszenia prawa i w ciągu 60 dni od momentu wezwania, wobec nie udzielenia przez organ odpowiedzi na wniesione wezwanie, złożył skargę do sądu administracyjnego. Niewątpliwie także akt ten narusza interes prawny skarżących, ogranicza bowiem wykonywanie przez nich prawa własności na tych obszarach należących do nich nieruchomości, które znajdują się na obszarze chronionym tj. w obrębie które obejmuje skarżone rozporządzenie. Rozporządzenie to wydane zostało w oparciu o art. 30 ust 1 Ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.) zgodnie z którym użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów, mających znaczenie dla zachowania unikatowych zasobów genowych i typów środowisk, jak: naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne "oczka wodne", kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nie użytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin i zwierząt, w tym miejsca ich sezonowego przebywania lub rozrodu. Przepis art. 32 tejże ustawy przesądzał, iż wprowadzenie form ochrony przyrody, o których mowa w art. 26 i 28-31, następuje, w drodze rozporządzenia wojewody, które określa nazwę obszaru lub obiektu, jego położenie, w miarę potrzeb otulinę oraz zakazy dla nich właściwe wybrane spośród wymienionych w art. 26a ust. 1 i art. 31a. Ustawa ta została uchylona przepisem art. 161 Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 z późn. zm.) – dalej ustawa. Ustawa ta w art. 6 ust 1 pkt 8 wskazała, iż formami ochrony przyrody są miedzy innymi użytki ekologiczne. Z kolei przepis art. 153 wskazuje, iż formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. W aktualnym stanie prawnym przepis art. 44 ustawy przesądza, iż ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy (ust 1). Zniesienia formy ochrony przyrody, o której mowa w ust. 1, dokonuje rada gminy w drodze uchwały (ust 3). Z zestawienia tych przepisów wynika, iż aktualnie to organ samorządu terytorialnego - rada gminy, jest jedynym organem władnym ustanawiać tego typu formę ochronę przyrody a także ją znosić. Rada gminy przejęła w tym zakresie kompetencje po organach administracji rządowej, przy czym formy ochrony przyrody ustanowione poprzez wydanie stosownego rozporządzenia (aktu prawa miejscowego) przez organ administracji rządowej, przed wejściem w życie ustawy, stały się z mocy prawa formami ochrony przyrody (między innymi użytkami ekologicznymi) w rozumieniu ustawy - a więc także co do możliwości ich zniesienia. Ponieważ, przedmiotowe rozporządzenie wydane zostało pod rządami nieobowiązującej już ustawy, przez organ administracji rządowej, który następnie utracił kompetencje w tym zakresie na rzecz organu administracji samorządowej, uznać zatem należy, iż utracił on także kompetencję do jakiegokolwiek ingerowania w przedmiocie zniesienia bądź też innej formy utraty mocy obowiązującej aktu. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy, forma ochrony przyrody jakim jest użytek ekologiczny utworzona co prawda wydanym przez niego rozporządzeniem, z dniem 1 maja 2004 r. (data wejścia w życie ustawy) stała się z mocy prawa użytkiem ekologicznym w rozumieniu aktualnej ustawy, co do której wyłączną właściwość w zakresie jej ustanawiania, znoszenia czy innej formy utraty obowiązywania ustawodawca powierzył radzie gminy, pozbawiając tym samym wojewodę jakiejkolwiek kompetencji w tym przedmiocie. Przytoczyć w tym miejscu można wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2010 r. II SA/Kr 1054/10 (zapadły w analogicznej sprawie) w którym wskazano, iż określenie "organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi" może być odczytywane również szerzej, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". W sytuacji wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny, sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ właściwy i to ten właśnie organ jest związany w tej konkretnej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Okoliczność ta – niezależnie od wielu niekonsekwencji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie statusu organów administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym – przesądza w ocenie Sądu zasadność potraktowania jako strony postępowania organ aktualnie właściwy do wydawania tego rodzaju aktów prawa miejscowego, który to rodzaj obejmuje akt będący przedmiotem zaskarżenia. Także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2009 r. II OW 73/09 wskazuje, iż warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli, przewidzianym w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest posiadanie przez organ administracji publicznej - w dacie korzystania z tego uprawnienia - kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych. Z uprawnienia tego nie może skorzystać organ administracji publicznej, który co prawda posiadał kompetencje do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w dacie wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, lecz utracił ją po wydaniu decyzji. Konkludując stwierdzić należy, iż a aktualnym stanie prawnym Wojewoda , pomimo, iż skarżony akt pochodzi od niego, nie ma kompetencji autokontrolnych (brak możliwość zadośćuczynienia żądaniu skarżących usunięcia naruszenia prawa o którym mowa w art. 63 Ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie). Zatem więc to nie do niego (Wojewody [...] skarżący winni poprzedzić wniesienie skargi żądaniem usunięcia naruszenia prawa. Następnie nie on jest podmiotem właściwym do jakiejkolwiek ingerencji w wydany przez siebie akt. W końcu to nie jego wiązały by ewentualne wskazania i ocena prawna co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu stwierdzającego nieważność tego aktu. nie jest zatem podmiotem legitymowanym biernie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności skarżonego aktu. Stwierdzając zatem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a.