VI SA/Wa 2366/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę w całości Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (w skrócie: "GDDKiA") decyzją z [...] lipca 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez D. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. (dalej: "Spółka" lub "skarżąca") utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2015 r., znak: [...], nakładającą karę pieniężną w wysokości 3 540 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] K.-O. w km. 307+066 strona lewa w miejscowości Z. przez umieszczenie części reklamy o treści "[...]" o powierzchni w pasie drogowym wynoszącej 1,5 m2 w okresie od [...] stycznia do [...] marca 2015 r. bez zezwolenia zarządcy drogi. Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń: Podczas rutynowego objazdu drogi krajowej nr [...] K.-O. [...] stycznia 2015 r. w km 307+066 strona lewa w miejscowości Z. stwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi krajowej przez usytuowanie bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy jednostronnej o treści: "[...]" zlokalizowanej częściowo w pasie drogowym. Celem kontroli zajęcia pasa drogowego [...] lutego 2015 r. uprawniony geodeta wykonał operat pomiarowy, który potwierdził zajęcie pasa drogowego, przez umieszczenie części reklamy o powierzchni 1,5 m2 w pasie drogi krajowej nr [...]. W związku z powyższym pismem z [...] marca 2015 r. doręczonym [...] marca 2015 r. GDDKiA zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania. Pismem z [...] marca 2015 r. Spółka poinformowała, że reklama została usunięta z pasa drogowego w dacie sporządzenia pisma. Fakt ten został tego samego dnia potwierdzony przez służby drogowe. W przedmiotowym piśmie Spółka wskazała także, że nie akceptuje naliczonej kary z uwagi na fakt, iż jest jedynie reklamodawcą. Na potwierdzenie powyższego stwierdzenia Spółka pismem z [...] kwietnia 2015 r. przedłożyła umowę dzierżawy powierzchni pod reklamę zawartą z [...] sierpnia 2011 r. pomiędzy Spółką i właścicielem działki nr [...] położonej w miejscowości P. oraz tablicy reklamowej umieszczonej na tej działce. Organ pismem z [...] kwietnia 2015 r. poszerzył krąg stron niniejszego postępowania administracyjnego o właścicieli działki nr [...] celem umożliwienia wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego GDDKiA decyzją z [...] maja 2015 r. umorzył postępowanie prowadzone w stosunku do właścicieli działki, na której terenie posadowiono sporna reklamę, oraz nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 3.540 zł z tytułu zajęcia w okresie [...] stycznia – [...] marca 2015 r. pasa drogowego drogi krajowej nr [...] K.-O. w km 307+066 strona lewa drogi w miejscowości Z. przez umieszczenie części reklamy o powierzchni w pasie drogowym 1,50 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółka pismem z [...] czerwca 2015 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2015 r. GDDKiA utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku Spółki. GDDKiA wskazał, że na podstawie operatu pomiarowego wykonanego przez uprawnionego geodetę ustalono, iż sporna reklama została częściowo zlokalizowana na dz. nr [...] w miejscowości Z. (powierzchnia zajęcia działki 1,5 m2) stanowiącej pas drogowy drogi krajowej nr [...]. Organ zaznaczył, że w toku postępowania ustalono, iż zarządca drogi nie wydawał zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. GDDKiA wyjaśnił, że pomiar terenowy, na podstawie którego został sporządzony operat pomiarowy, wykonano [...] lutego 2015 r. Przedmiotowy operat geodezyjny wpłynął do GDDKiA Rejon w [...][...] lutego 2015 r. i zgodnie z procedurą GDDKiA w sprawie trybu postępowania w związku z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi spowodował wystosowanie do Spółki zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Organ stwierdził przy tym, że zarówno zlecenie wykonania operatu geodezyjnego, jak i zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zostały wystosowane niezwłocznie po ustaleniu okoliczności uzasadniających ich podjęcie. W uzasadnieniu wydanej decyzji GDDKiA wyjaśnił, że na zarządcy drogi spoczywa obowiązek naliczenia kary za każdy dzień stwierdzonego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, gdyż ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460, z późn. zm.), dalej: "u.d.p.", nie przewiduje uprawnienia organu do miarkowania wysokości naliczonej kary lub skrócenia okresu, za jaki kara jest naliczana. Tym samym organ nie zgodził się ze stwierdzeniem Spółki, że nałożona kara pieniężna wynikała ze zwłoki w działaniu organu i prowadziła do czerpania zysku od strony postępowania. GDDKiA wskazał przy tym, że przyczyną nałożenia kary było dokonanie przez Spółkę bezprawnego zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Zdaniem organu zarzuty przedłużania postępowania lub zwlekania z zawiadomieniem Spółki o wszczęciu postępowania celem czerpania zysku od skarżącej nie znajdują podstaw i mogą być odczytywane wyłącznie w kategorii subiektywnych ocen Spółki. W ocenie GDDKiA czynności podjęte w toku postępowania przez organ były konieczne i celowe do rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Na wskazaną powyżej decyzję Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 oraz art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym zwlekaniu z zawiadomieniem Spółki o wszczęciu postępowania w przedmiocie zajęcia w sposób niedozwolony pasa drogowego, co doprowadziło do pogorszenia jej sytuacji procesowej; 2) art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej, pomimo że decyzja ta powinna być uchylona, a organ powinien orzec co do istoty, z uwzględnieniem faktu, że organ spóźnił się z zawiadomieniem strony o wszczęciu postępowania. Uzasadniając zajęte stanowisko, skarżąca wskazała, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data pierwszej czynności organu, o której zawiadomiono stronę, a następnie podkreśliła, iż w rozpatrywanej sprawie pierwszą czynnością było wykrycie [...] stycznia 2015 r. faktu zajęcia pasa drogowego. W ocenie Spółki sporządzenie [...] lutego 2015 r. operatu pomiarowego było dalszą czynnością postępowania wyjaśniającego, zmierzającą do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności i nie stanowił momentu wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącej organ bezpodstawnie zwlekał z zawiadomieniem Spółki o prowadzonym postępowaniu do czasu wykonania operatu pomiarowego. Zawiadomienie o toczącym się postępowaniu dopiero pismem z [...] marca 2015 r. w istotny sposób powiększyło kwotę nałożonej kary pieniężnej. Spółka zaznaczyła przy tym, że po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania niezwłocznie usunęła reklamę. W opinii skarżącej w zakresie, w jakim doszło do zwłoki organu w zawiadomieniu, Spółka nie powinna ponosić odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego. Uzasadniając powyższe stanowisko, skarżąca wskazała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 6 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 35/15. Zdaniem Spółki nałożona kara pieniężna z powodu zwłoki organu nabiera cech fiskalnych i prowadzi do czerpania zysku od strony postępowania, podczas gdy powinna stanowić wyłącznie karę dla zajmującego pas drogowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2. powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem obie decyzje GDDKiA nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przypomnieć należy, że przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Ochronę drogi, rozumianą, jako opisane w art. 4 pkt 21 u.d.p. działania, mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, sprawuje - zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 u.d.p., zarządca drogi. Do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 u.d.p.). Jak stanowi art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei ust. 2 cytowanego przepisu mówi, iż zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 2) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 3) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zgodnie natomiast z ust. 3 za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Jak wynika z treści ust. 5 cytowanego przepisu opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Z kolei według art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W dniu stwierdzenia przez organ, że przedmiotowa reklama zajmowały pas drogowy, sieć dróg krajowych określało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach: dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 59, poz. 371). Zgodnie z załącznikiem nr 6 w/w rozporządzenia droga nr [...] jest drogą krajową. Jak z kolei wynika z treści art. 18 ust. 1 pkt 1 u.d.p. centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego należy wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych. Organ ten jest również uprawniony do działań obejmujących pas drogowy tej drogi krajowej. W rozpoznawanej sprawie, okoliczność, iż przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogi krajowej nr [...], nie jest sporna. Skarżąca spółka nie kwestionowała faktu umieszczenia przez nią reklamy w tym miejscu. Zakwestionowała natomiast ustalenia organu w zakresie wysokości nałożonej kary, wskazując, że wynikały one z celowego przedłużania przez organ postępowania. Dlatego też w ocenie skarżącej nałożenie kary za okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] marca 2015 r. naruszało zdaniem skarżącej zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, jak również powodowało poniesienie szkody przez stronę. W ocenie Sądu argumentacja skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie fakt zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie części reklamy jest niewątpliwy, co potwierdza zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy. W aktach administracyjnych znajduje się m.in. "Umowa dzierżawy powierzchni pod reklamę" zawarta przez skarżącą spółkę jako dzierżawcę, w której zawarto zapis, że "tablica reklamowa pozostaje własnością Dzierżawcy" (k.79 - 77 akt adm.). Ponadto zasadnie w ocenie Sądu, organ zlecił ustalenie faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego przez przedmiotowa reklamę uprawnionemu geodecie. Sporządzony operat geodezyjny (k. 54-38 akt adm.) wpłynął do GDDKiA oddział w K. w dniu [...] lutego 2015 r., a w dniu [...] marca 2015 r. zostało do strony postępowania wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Sąd zauważa przy tym, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek skarżącej, a zatem pierwszymi czynnościami w sprawie były dokonanie przez pracowników organu wpisu w dzienniku objazdu dróg oraz sporządzenie notatki służbowej z [...] stycznia 2015 r. dokumentującej domniemane znajdowanie się w pasie drogowym przedmiotowej reklamy. Od momentu wykonania przez uprawnionego geodetę operatu pomiarowego możliwe było dokonanie przez organ analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem ustalenia czy reklama istotnie zajmuje pas drogowy drogi krajowej nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych organ po stwierdzeniu, że w istocie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia powiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Zatem zarzuty strony dotyczące celowego przedłużania postępowania przez organ są niezasadne. Decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną. Wynika to z treści art. 40 ust. 12 u.d.p. Ponadto z ustawy nie wynikają żadne dodatkowe warunki nałożenia tej kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Dla odpowiedzialności administracyjnej nie ma zatem znaczenia w tym wypadku stopień zawinienia lub jego brak, gdyż stosownie do przepisów u.d.p., nałożenie kary pieniężnej jest uzależnione od samego faktu naruszenia prawa. Okoliczność ta znajduje swoje odzwierciedlenie również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., II GSK 68/08, Lex nr 489107). Wydana decyzja zatem w sposób właściwy okreśia okres w jakim przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogowym i w wymierza karę w prawidłowej wysokości, z uwzględnieniem odpowiednich przepisów. Na jej wysokość wpływ miała liczba dni od momentu wykrycia naruszenia do dnia ostatecznego usunięcia reklamy, co jest zgodne ze stanowiskiem samej strony i zostało potwierdzone notatką służbową oraz opracowaną dokumentacją graficzną i fotograficzną wykonaną w dniu [...] marca 2015 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdza, że GDDKiA dokonało prawidłowego wywodu prawnego co do sposobu ustalania wymaganego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wymierzyło w sposób prawidłowy karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w wysokości określonej przepisami ustawy o drogach publicznych. Sąd doszedł do przekonania, że GDDKiA w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku prowadzonego postępowania, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego naruszenia art. 8, 9, 12 oraz 61 k.p.a. w zw. z art.2 i 32 Konstytucji RP. Biorąc wszystkie powyższe wzgiędy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.