II SA/Rz 796/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi P. C. i M. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Przedmiotem skargi P.C. i M.C. - wspólników spółki cywilnej prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą P.C., M.C. Firma Handlowo – Usługowa "[...]" w N. jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, którą wydano w następującym stanie sprawy: W dniach 25 czerwca 2014 r. do 13 sierpnia 2014 r. inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego przeprowadzili w siedzibie przedsiębiorców P.C. i M.C. kontrolę w zakresie przestrzegania przepisów w ramach prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych, czasu pracy kierowców oraz obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej "u.t.d."), która obejmowała okres od 1 listopada 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r. Kontrola wykazała następujące naruszenia: przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy - o czas powyżej 15 minut do 30 minut, za każde następne rozpoczęte 30 minut, określone w l.p. 5.2.1 i 5.2.2 załącznika nr 3 do u.t.d., przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, za każdą następną godzinę, określone w l.p. 5.1.1 i 5.1.2 załącznika nr 3 do u.t.d., skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do 1 godziny, za każdą następną rozpoczęta godzinę, określone w l.p. 5.3.1 i 5.3.2 załącznika nr 3 do u.t.d., skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, o czas do 1 godziny, za każdą następną rozpoczętą godzinę, określone w l.p. 5.5.1 i 5.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy za każdego kierowcę, określone w l.p. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., naruszenie obowiązku wczytywanie danych z tachografu cyfrowego - za każdy pojazd, określone w l.p. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d., naruszenie obowiązku wczytywanie danych z urządzenia rejestrującego określone w l.p. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d., nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, określone w l.p. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień, określone w l.p. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. Suma kar pieniężnych wynikających ze stwierdzonych naruszeń wyniosła 124. 000, 00 zł. Ustalono także, że przedsiębiorca w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli zatrudniał kierowców w liczbie średnio do 47. Z uwagi na stwierdzone naruszenia [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wszczął z urzędu postępowanie i decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] nałożył na przedsiębiorców karę pieniężną łącznej kwocie 20. 000, 00 zł. Po rozpatrzeniu odwołania strony, w którym nie zgodzono się z ustaleniami interpretacją organu I instancji w zakresie naruszeń określonych w l.p. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. zarzucając, że wbrew przepisom ustawy nałożono karę pieniężną za 15 - krotność naruszenia, podczas gdy przepis uniezależnił nałożoną na podstawie tego przepisu karę od ilości pojazdów i od liczby kierowców, którzy dopuścili się naruszenia i w l.p. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. wskazując, że nieokazanie do kontroli danych z tachografu cyfrowego pojazdu było następstwem ich nierejestrowania z powodu odłączenia skrzyni biegów w autobusie podczas jej naprawy, co uprzednio już wyjaśniano. Opisaną na wstępie decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu I instancji w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 20 000, 00 zł, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "K.p.a."), art. 4 pkt 22 lit. a, lit. h, lit. s, 2, art. 92a, art. 92b, art. 92c u.t.d., lp. 5.1.1, lp. 5.1.2 lp. 5.2.1, lp. 5.2:2, lp. 5.3.1, lp. 5.3.2, lp. 5.4.1, lp. 5.4.2, lp. 6.2.1, lp. 6.3.7, lp. 6.3.11, lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 ust. 5 lit. a Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art. 14 ust. 2, Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985r. art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. nr 180 poz. 1494 ze zm.) art. 34 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawię tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE. L Nr 60, str. 1), art. 1 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 07.06.2011 r., nr K(2011)3759 w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady W ocenie organu odwoławczego organ I instancji niezasadnie nałożył 15 - krotną karę za naruszenia określone w l.p. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. i w tym zakresie za uzasadnione uznał umorzenie kary pieniężnej w wysokości 70 000, 00 zł i nałożenie kary pieniężnej w wysokości 5 000, 00 zł. Wskazał, że podstawa do nałożenia takiej kary nie mogło być stwierdzenie nierejestrowania aktywności na 15 pojazdach w sytuacji, gdy organ nie ustalił tożsamości kierowców, którzy nie rejestrowali swojej aktywności. Końcowo wyjaśnił, że przedsiębiorca nie przedstawił dowodów, które pozwalałyby na odstąpienie od wymierzenia mu kary za stwierdzone naruszenia w trybie art. 92b lub 92c u.t.d. W pozostałym zakresie nie podzielił zarzutów odwołania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P.C. i M.C. - wspólnicy spółki cywilnej prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P.C., M.C. Firma Handlowo – Usługowa "[...]" w N. zarzucili organowi II instancji, iż uwzględniając naruszenia określone w l.p. 6.3.11, 6.3.12 oraz l.p. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. w oparciu o nie dający do tego podstaw materiał dowodowy, w sposób rażący naruszył następujące przepisy prawa materialnego: - art. 92a ust. 1 u.t.d. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w zakresie ww. naruszeń, - art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji działań niezbędnych do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie przedłożonych przez skarżących dowodów i wyjaśnień, - art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ustalanie stanu faktycznego w następstwie wybiórczej oceny materiału dowodowego z pominięciem okoliczności faktycznych związanych z kwestią pobierania danych z tachografu, kart kierowców oraz częściowego braku danych zarejestrowanych przez tachografy zainstalowane w pojazdach nr rej. [...] oraz nałożenie dotkliwych kar pieniężnych mimo braku potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym nieterminowego zczytywania kart kierowców, - art. 6 K.p.a. poprzez "nadinterpretację" przepisów nakładających obowiązek terminowego pobierania danych z tachografu cyfrowego i kart kierowców, - art. 10 ust. 5 lit. a ppkt 1 Rozporządzenia (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.06.102.1 z późn. zm.), w związku z pkt 3 preambuły do rozporządzenia rozporządzeniem Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej oraz kart kierowców (Dz.U.UE.L.10.168.16), poprzez uznanie, że termin zczytywania tachografów samochodowych oraz termin poboru danych z kart kierowców powinien być wyznaczany wg dni kalendarzowych, a nie wg dni zarejestrowanej działalności (kierowców i pojazdów). Z uwagi na powyższe wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji w zakresie kwestionowanych naruszeń i umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd nie jest związany zrzutami skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z decyzji organu wynika, że zarzucono Spółce naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę – oznaczone lp.6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zarzucone naruszenie dotyczy 12 kierowców, a to: M.B., K.B., M.B., G.B., S,C,, L.Z., M.D., E.C., B.C., Ł.C., M.C. i P. .C. Łączna kara za to naruszenie to 6000 zł. Wszystkie dane dotyczące wczytywania danych z kart wymienionych wyżej kierowców dotyczą włącznie danych wczytywanych z kart kierowców. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu dane z karty kierowcy pobiera się co najmniej raz na 28 dni. Natomiast wg art. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Komisji w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.U. UE.L.2010.168.16) maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni. Oznacza to, że podmiot wykonujący przewóz naruszy powyższy obowiązek w zakresie wykonywania przewozów, a tym samym podlegać będzie odpowiedzialności administracyjnej jeżeli nie pobierze danych z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni. Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest to, czy przy realizacji tego obowiązku, podmiot obowiązany powinien uwzględnić każdy dzień kalendarzowy czy też wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane. Przepisy rozporządzenia Ministra Transportu nie dokonują takiego rozróżnienia. Celem prawidłowego ustalenia materiału dowodowego koniecznym jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów wczytywania odpowiednich danych, z jednostki pojazdowej oraz kart kierowców (Dz.U.UE.L.10168.16). Przepis ten mówi: "Regularne wczytywanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy jest niezbędne dla skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów. Określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności". Rozporządzenie Unii nie mogło zostać pominięte, o obowiązku stosowania się organu do przepisów rozporządzenia Komisji decyduje treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada zobowiązująca organy administracji do przestrzegania pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Oznacza to, że nie są to wszystkie dni kalendarzowe jak przyjęły organy obu instancji, kierując się wyłącznie przepisami krajowymi. Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy z okresem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie należy karać za brak rejestracji danych gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć po wykonaniu przewozu. Dlatego też Główny Inspektor Transportu Drogowego winien uwzględnić, kontrolując przedsiębiorstwo transportowe, jedynie dni rejestrowanej działalności, ponieważ tylko one powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy i jego ewidencji. Następnie okoliczność ta winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Również identyczna nieprawidłowość dotyczy naruszenia polegającego na obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego. Obowiązek taki istnieje po upływie 90 dni, lecz również dotyczy on zarejestrowanej działalności. Nie może to być wyłącznie wykazanie, jaki czas upłynął pomiędzy jednym a drugim poborem danych z tachografu zarejestrowanego w pojeździe. Naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego w postaci punktu 3 preambuły rozporządzenia Komisji polegające na pominięciu tej regulacji, chociaż miała ona znaczenie dla strony skutkowało również naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podziela zarzutu skargi dotyczącego naruszenia lp.6.3.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje niekaranie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Organy prowadząc ponownie postępowanie uwzględnią treść punktu 3 preambuły rozporządzenia Komisji, uzasadniając następnie rozstrzygnięcie w sposób wynikający z art. 107 § 3 K.p.a. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Sąd uwzględnił skargę. Wobec braku wniosku o zwrot kosztów na zasadzie art. 210 P.p.s.a. nie orzeczono o kosztach.