I SA/Wr 1978/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Anetta Chołuj, sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska, Protokolant: starszy sekretarz sądowy Paulina Wódka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. przy udziale sprawy ze skargi "A." Zarządzanie Nieruchomościami sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 8 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości miesięcznych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od 1 lipca 2013 do 31 stycznia 2015 r. oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło w całości decyzję zarządu A. sp. z o.o. z dnia 29 maja 2015 r. nr [...] określającą B. sp. z o.o. Zarządzanie Nieruchomościami (dalej: skarżąca) wysokość należnych miesięcznych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od 1 lipca 2013 r. do 31 stycznia 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Jak wynika z akt sprawy, mimo wezwania z dnia 15 kwietnia 2014 r. M. G.-prowadzący działalność pod nazwą B. Zarządzanie Nieruchomościami nie złożył wymaganej prawem deklaracji, chociaż według organu podatkowego ciążył na nim obowiązek złożenia deklaracji i uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W dniu 12 lutego 2015 r. wszczęto wobec M. G. postępowanie podatkowe w sprawie określenia wysokości tej opłaty. W dniu 4 maja 2015 r. strona zawiadomiła organ, że jej działalność gospodarcza jako osoby fizycznej została przekształcona w spółkę B. Zarządzanie Nieruchomościami sp. z o.o. Organ I instancji decyzją z dnia 29 maja 2015 r. określił B. Zarządzanie Nieruchomościami sp. z o.o. wysokość należnych miesięcznych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od 1 lipca 2013 r. do 31 stycznia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, że w toku postępowania dopuszczono jako dowód zestawienie deklaracji indywidualnych mieszkańców wspólnot z wykazem nieruchomości. Organ pierwszej instancji dokonał ustaleń w zakresie sposobu gromadzenia odpadów i ustalił, że były one gromadzone w sposób selektywny. Wskazał na przesłanki powstania obowiązku złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i uiszczenia tej opłaty. Ustalił podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Strona nie złożyła wymaganej prawem deklaracji także po jej wezwaniu przez organ. Organ przytoczył podstawy prawne orzekania - art. 6o ustawy o gospodarowaniu odpadami, na mocy którego oszacował podstawy obliczenia opłaty. Powierzchnia lokali gminnych została ustalona w oparciu dane zawarte w wykazie zasobu gminnego prowadzonego przez Zarząd Zasobu Komunalnego Wrocławskie Mieszkania sp. z o.o. W przypadku lokali niezamieszkałych, w których wytwarzane są odpady organ ustalił wysokość opłaty w oparciu o ich powierzchnię, albowiem nie dysponował innymi danymi. Stosując stawki wynikające z uchwały Rady Miejskiej W. organ szczegółowo wyliczył opłaty dla wszystkich 147 nieruchomości stosując stawkę 0,85 zł za m2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 8 września 2015 r., nr SKO 4138/37/15, uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa . Definicję procesową strony formułuje art. 133 § 1 i 2 tej ustawy. Zaznaczył także, ze zgodnie z art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm., dalej: u.c.p.g. właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powołana regulacja prawna określa jako podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właściciela nieruchomości, o której mowa w art. 6c u.c.p.g. Organ podniósł także, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadza własne, specyficzne określenie właściciela nieruchomości. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., ilekroć w tej ustawie mowa jest o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Organ za Trybunałem Konstytucyjnym wskazał, że "Pojęcie właściciel należy zaś interpretować w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości (...) w wypadku nieruchomości zabudowanej budynkami wielolokalowymi, obowiązek ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obciąża osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany". Pojęcie "osoby sprawującej zarząd" użyte w art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie może zostać uznane za niejasne i niekomunikatywne, gdyż jego treść i granice wyznacza zakres odesłania. Pojęcie to obejmuje zatem każdy podmiot, który sprawował zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali. W rezultacie organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że zobowiązanym do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w przypadku jej niezłożenia adresatem decyzji określającej te opłatę jest zarządca nieruchomości. Niemniej jednak organ uchylił sporną decyzję z przyczyn formalnych. W ocenie organu odwoławczego, stroną decyzji winien być M. G – osoba fizyczna wobec której wszczęto postępowanie, a nie B. sp. z o.o. Organ powołując treść art. 93a § 4 O.p. oraz 112a O.p. wywodził, że jeżeli zaległość powstała w okresie gdy działalność prowadził przedsiębiorca- osoba fizyczna to on jest adresatem decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego, a spółka może jedynie posiłkowo odpowiadać po orzeczeniu jej odpowiedzialności w drodze odrębnej decyzji. Ponadto organ I instancji naruszył także art. 123 O.p. przez niedoręczanie stronie postanowień wydawanych w toku postępowania. Organ uwzględnił także zarzut strony dotyczący przedstawienia, w toku postępowania przed organem I instancji tylko części zgromadzonych akt. Akta organu I instancji liczą więcej kart niż od 1 do 48, czyli tyle ile zapisano w protokole z oświadczenia o zapoznaniu się strony z zebranym materiałem dowodowym w dniu 4 maja 2015 r. Uzupełnienie tego uchybienia na etapie postępowania odwoławczego nie jest dopuszczalne, albowiem prowadzi do naruszania zasady dwuinstancyjności postępowania, zwłaszcza że były to dokumenty istotne w sprawie. Dodatkowo organ odwoławczy z urzędu dostrzegł jeszcze jedną nieprawidłowość. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w nieruchomościach znajdują się lokale użytkowe, czyli lokale, w których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Jakie to lokale nie sposób ustalić w oparciu zebrany materiał dowodowy. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości podnosząc zarzut: -naruszenia prawa procesowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., i niezastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.; -niewłaściwe zastosowanie art. 93a § 4 Ordynacji podatkowej, w związku z art. 156 Kpa, poprzez uznanie, że zaskarżoną decyzję można uchylić, a sprawę skierować do ponownego rozpatrzenia, a nie stwierdzić jej nieważności; -naruszenie art. 6h i art. 2 ust. 3, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez uznanie, że zarządca nieruchomości mieści się w pojęciu właściciela nieruchomości zobowiązanego do uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami; -błędną wykładnię pojęć "nieruchomość" i "odrębna nieruchomość" i bezpodstawne niezastosowanie art. 46 Kc, a przez to uznanie, że obowiązki właściciela nieruchomości to obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej; -niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 2, art. 13, w związku z art. 14 art. 18, art. 19 i art. 20 ustawy o własności lokali definiujących zarząd, zarządcę i zarządzanie nieruchomością; -niezastosowanie zasady stosowanej w przypadku zmiany przepisów stanowiących podstawę do wydania decyzji nakazującej stosowanie przepisów nowych i nieumorzenie w związku z tym postępowania, z uwagi na zmianę przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu skarżąca przyznała, że Kolegium podzieliło zarzut, że spółka kapitałowa jednoosobowa, powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa osoby fizycznej, nie przejmuje obowiązków tego przedsiębiorcy. Jednak, choć decyzja Kolegium nie krzywdzi Spółki, zdaniem Skarżącej, organ winien był bezwzględnie stwierdzić nieważność decyzji z przyczyny określonej w art.156 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie uchylać decyzję, celem ponownego rozpatrzenia sprawy, albowiem postępowanie ponownie będzie się toczyć wobec spółki, która nie jest stroną postępowania. Ponadto skarżąca spółka podtrzymała zarzut błędnej wykładni pojęć zarząd i zarządca nieruchomości oraz braku rozgraniczenia pomiędzy nieruchomością lokalową a nieruchomością wspólną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej w dalszej części p.p.s.a, stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Posiadając tak określony zakres swojej kognicji Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaś zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co byłoby podstawą wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że obowiązki właścicieli nieruchomości i zadania gminy, dotyczące utrzymania czystości i porządku określa ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U z 2013 r poz.1593 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 6 q tej ustawy w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. W sprawie nie miały zatem zastosowania – powołane w skardze - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oceny tej nie może podważyć fakt, że przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej zawierają podobne rozwiązania co do zakresu rozpoznawania odwołań, czy też możliwych rozstrzygnięć. Organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, do których zastosowania był zobligowany. Podkreślić przy tym należy, że przepisy Ordynacji podatkowej w art. 247 § 1 pkt 5 przewidują również sankcję stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku skierowania jej do osoby niebędącej stroną, jednakże stwierdzeniu nieważności podlega decyzja dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 247 § 1 O.p., wyłącznie wtedy, gdy jest ostateczna. Decyzja podatkowa jest ostateczna, jeżeli w pierwszej instancji strona nie złożyła od niej odwołania, jeżeli w pierwszej instancji stronie nie przysługuje od niej odwołanie z mocy ustawy (art. 261 § 4 O.p.) bądź decyzję tę wydał organ drugiej instancji w toku postępowania odwoławczego. O ostateczności decyzji decyduje zatem możliwość odwołania się w administracyjnym toku instancji. Przymiot ostateczności koreluje nierozerwalnie z zasadą trwałości decyzji i zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ta ostatnia sprowadza się do tego, że w rezultacie wniesienia zwykłego środka zaskarżenia od decyzji - aktu nieposiadającego przymiotu ostateczności, sprawa jest rozpatrywana ponownie przez organ wyższego stopnia, zaś w określonych ustawowo sytuacjach przez organ, który podjął zakwestionowane rozstrzygnięcie i to właśnie z tym momentem orzeczenie drugoinstancyjne nabiera mocy ostateczności. W doktrynie prawa podkreśla się, że pojęcie "decyzji ostatecznej" wprowadzono do ustawodawstwa w celu "zapewnienia niezbędnej stabilizacji porządku prawnego" - tak Z. Kmieciak, Koncepcja decyzji ostatecznej (w ujęciu Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej), ZNSA 2008, nr 2, s. 9 i n. Sąd zauważa, że na tle Ordynacji podatkowej nie budzi wątpliwości, iż niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej. Organ odwoławczy może jedynie uchylić decyzję pierwszej instancji albowiem - jak już wskazano - tylko w stosunku do decyzji posiadających przymiot ostateczności może mieć zastosowanie nadzwyczajny tryb ich wzruszania. Poza zakresem rozważań Sądu pozostają natomiast podnoszone w skardze zarzuty dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji na gruncie K.p.a. Przepisy te, nie stanowiły bowiem podstawy do przeprowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceny decyzji organu pierwszej instancji. W toku postępowania ustalono, że B. sp. z o.o. nie jest podmiotem, wobec którego należało wydać rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji na podstawie art. 6o w zw. z art. 6h i art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż B. sp. z o.o nie jest następcą prawnym M. G wobec którego organ I instancji wszczął postępowanie podatkowe w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Postępowanie zostało wszczęte w stosunku do osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą B. Zarządzanie Nieruchomościami M. G przekształconą następnie w B. sp. z o.o. Prawidłowo zatem przyjął organ odwoławczy, co jest w również w sprawie niesporne, że przekształcenie przedsiębiorstwa osoby fizycznej M. G B. Zarządzanie Nieruchomościami w B. sp. z o.o., zgodnie z art. 93a § 4 O.p. nie oznacza automatycznie przejęcia obowiązków osoby fizycznej, zwłaszcza w zakresie zapłaty zaległości podatkowej. Artykuł 112a O.p. stanowi, że jednoosobowa spółka kapitałowa powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną odpowiada całym swoim majątkiem solidarnie z tą osobą fizyczną za powstałe do dnia przekształcenia zaległości podatkowe przedsiębiorcy związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Oznacza to, że jeżeli zaległość powstała w okresie, gdy działalność prowadził przedsiębiorca- osoba fizyczna to on jest adresatem decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego, a spółka może jedynie posiłkowo odpowiadać po orzeczeniu jej odpowiedzialności w drodze odrębnej decyzji. Tak więc adresatem decyzji winien być M. G –osoba do której wszczęto postępowanie podatkowe. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo podjął decyzję o uchyleniu decyzji organu podatkowego I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Zdaniem Sądu, wpływu na treść rozstrzygnięcia nie mają natomiast pozostałe zarzuty skargi, dotyczące kwestii pełnienia bądź niepełnienia przez M. G funkcji zarządcy. Kwestia ta zostanie rozpoznana w ponownie prowadzonym postepowaniu przez organ I instancji i będzie podlegać kontroli instancyjnej w przypadku wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie granice sprawy zostały wyznaczone natomiast przez rozstrzygnięcie o charakterze formalnym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, po myśli art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.