IV SA/Wa 3724/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Szymańska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi W.Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), po rozpatrzeniu zażalenia W.Z. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2015 r" znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego i dwóch budynków gospodarczych na działce o nr. ew. [...] w obrębie [...], gmina [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2015 roku znak [...], utrzymał ww postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w mocy. Zaskarżone postanowienie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zapadło w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 6 lipca 2015 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (bud. zakwaterowania turystycznego) oraz 2 budynków gospodarczych, na działce o nr. ew. [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ I instancji wskazał, że wnioskowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] w odniesieniu do którego obowiązuje Uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r., w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014r., Poz. [...]). Jednocześnie podał, że realizacja projektowanego zamierzenia inwestycyjnego naruszałaby § 3 ust. 1 pkt. 1, 5, 6 ww. uchwały, tj. zakaz zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk złożonej ikry, zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wskazał, że na terenie działki nr [...] obręb [...] przeprowadzono prace ziemne polegające na nawiezieniu ziemi, co doprowadziło do złamania ww. zakazów. W dniu 23 lipca 2015 r. na terenie planowanej inwestycji przeprowadzono wizję lokalną w obecności inwestora oraz przedstawiciela Urzędu Gminy w [...], w trakcie której ustalono, że działka nr [...] nie jest zabudowana, wg ewidencji gruntów na działce znajdują się użytki: ŁV i W/ŁV. Podczas wizji lokalnej stwierdzono, iż poziom gruntu na przedmiotowej działce został podniesiony o około 70 cm, poprzez nawiezienie mas ziemnych. Według oświadczenia inwestora część mas ziemnych pochodziła z wykopów prowadzonych podczas budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], będącej własnością inwestora. Masy ziemne zostały wyrównane przez inwestora. Teren całej działki po wyrównaniu mas ziemnych jest płaski, nie występują na nim zadrzewienia ani podmokłości. Działka nr [...] od strony północnej graniczy bezpośrednio z rowem otwartym, w którym stwierdzono płazy z rodzaju żaba oraz rośliny gatunku moczarka kanadyjska (Elodea canadensis) i rzęsa wodna (Lemna minor). Teren przewidziany pod inwestycję położony jest w granicach polderu melioracyjnego "[...]" z odprowadzaniem wód na stację pomp, która przystosowana jest do odwadniania użytków rolnych. W związku z powyższym, zdaniem organu, należałoby przewidzieć zabezpieczenie projektowanej inwestycji przed okresowym podtopieniem lub zalaniem, gdyż teren ten może być okresowo podtapiany. Na potwierdzenie powyższej informacji, podczas wizji lokalnej inwestor przekazał kopię postanowienia [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. W ocenie organu, inwestor doprowadził omawiany teren inwestycji do stanu, w którym możliwe byłoby zrealizowanie zabudowy naruszając jednocześnie zakazy obowiązujące na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. W celu zilustrowania zakresu prac, tj. nawiezienia, zagęszczenia i wyrównania mas ziemnych, wykonano pomiar wysokości (stalową taśmą mierniczą o dokładności 1 mm, przyłożoną prostopadle do powierzchni rodzimego gruntu) nawiezionych mas ziemnych. Na tej podstawie określono, iż poziom gruntu na przedmiotowej działce został podniesiony o ok. 70 cm. Teren planowanej inwestycji przed nawiezieniem mas ziemnych stanowił teren podmokły, położony w zwartym kompleksie łąk i nieużytków, na którym bez konieczności zmiany stosunków wodnych nie byłoby możliwe wprowadzenie zabudowy. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył W.Z. Wskazał w nim min., iż zaobserwowane w trakcie oględzin gatunki płazów występują powszechnie na terenie całej Polski, a występowanie na przedmiotowej działce ich siedlisk nie zostało poparte żadnymi stałymi obserwacjami. Skarżący podniósł również, iż teren działki nr [...] wcześniej był regularnie koszony i wykorzystywany rekreacyjnie oraz jako droga polna. Zaprzeczył aby teren przedmiotowej działki został podwyższony o 70 cm i aby doszło do zmiany stosunków wodnych. Skarżący podkreślił, że teren ten nie jest terenem bagnistym, a jedynie w okresie jesiennym związanym ze sztormami dochodzi do czasowego zalewania okolicznych działek. Obecnie w porze ulewnych deszczy jesienią lub wiosną po roztopach występuje na działce woda, lecz w czasie wizji lokalnej w dniu 23 lipca 2015 r. nie stwierdzono na niej podtopień (pora wyjątkowej suszy). Inwestor podkreślił, iż teren działki został wykorzystany jako tymczasowy plac do złożenia ziemi odwiezionej z wykopu powstałego pod budynek na działce [...]. Zdecydowana większość (ok. 80%) tej ziemi wróciła z powrotem do wykopu a pozostałe resztki ziemi zostały rozciągnięte po całym terenie w celu jego wyrównania, nie doszło jednak, w jego ocenie, do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu oraz zmiany stosunków wodnych. W związku z tym wyrównanie działki nie powinno mieć wpływu na niewydanie uzgodnienia. W wyniku rozpoznania wniesionego zażalenia organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie podnosząc m.in., że w kontekście przepisów odnoszących się do ww. obszaru chronionego krajobrazu, nie jest dopuszczalna lokalizacja przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy podniósł, że planowana inwestycja bezspornie będzie wiązała się z naruszeniem wspomnianych zakazów, a nadto w niniejszej sprawie nie mają zastosowania wyjątki od tych zakazów przewidziane w obowiązującej uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] październik 2015 roku wniósł W.Z. zarzucając naruszenie: przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8, 9, 10 i 77 § 1 kpa, a także błędną ocenę dowodów w sprawie oraz błędną interpretację zapisów § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj . [...] z 2014 r. poz. [...]). Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...].07.2015 r. w przedmiocie nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego i dwóch budynków gospodarczych na działce nr [...] w [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2. o przyznanie Skarżącemu kosztów postępowania według norm przepisanych, 3. o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod tym kątem, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Sąd zatem uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie narusza prawa. Z treści art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy p.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną, innych niż parki narodowe i ich otuliny. Uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 roku znak [...], którym utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2015r. odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W toku przeprowadzanego postępowania uzgodnieniowego istotnym było ustalenie, czy na przedmiotowej działce istnieją formy morfogenetyczne lub antropogeniczne, które kształtują walory krajobrazowe tego miejsca, a jeśli tak, to stwierdzenie czy proponowane parametry inwestycji i zasady zagospodarowania terenu nie spowodują takiego przekształcenia rzeźby, że zniszczeniu ulegną jej charakterystyczne cechy i zostanie ona pozbawiona walorów decydujących o jej krajobrazotwórczym znaczeniu. W uzgadnianym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, w ustaleniach dotyczących ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zawarto informacje, iż teren inwestycji zlokalizowany jest w granicach obszaru chronionego krajobrazu pod nazwą "[...]", którego celem jest ochrona wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych i krajobrazowych, na którym obowiązują zakazy wprowadzone uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Prace ziemne, związane niewątpliwie z ewentualną realizacją przedmiotowej inwestycji, powodują trwałe zniekształcenie rzeźby terenu, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały, są to działania prowadzące do zaburzenia stosunków wysokościowych (zmiana rzędnych terenu) oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnej granicy rzeźby, czego skutkiem towarzyszącym jest także utrata określonych cech morfologicznych danego typu rzeźby (tj. zmiana struktury gruntu i jego właściwości fizycznych w wyniku nadsypywania materiału, zniszczenie warstwy gleby i przerwanie procesów glebotwórczych). Oczywiście nie każde działania inwestycyjne prowadzą do przekształcenia rzeźby terenu (co wynika z istniejących na danym terenie form morfogenetycznych oraz skali, parametrów i lokalizacji określonej inwestycji), dlatego też istotnym było ustalenie, czy na przedmiotowej działce istnieją formy morfogenetyczne lub antropogeniczne, które kształtują walory krajobrazowe tego miejsca, a jeśli tak, to stwierdzenie czy proponowane parametry inwestycji i zasady zagospodarowania terenu nie spowodują takiego przekształcenia rzeźby, że zniszczeniu ulegną jej charakterystyczne cechy i zostanie ona pozbawiona powyższych walorów. Z protokołu z przeprowadzonej wizji w terenie w 2012 r. (dotyczącej odrębnego postępowania uzgodnieniowego warunków zabudowy dla działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z przedmiotową działką) wynikało, iż na całej powierzchni działki nr [...] stwierdzono występowanie stagnującej wody, teren porośnięty był turzycami oraz był okresowo zalewany, co potwierdził w zażaleniu sam skarżący. Natomiast w czasie oględzin przedmiotowego terenu w dniu 23 lipca 2015 r. stwierdzono, iż na omawiany teren zostały nawiezione masy ziemne, jak również przerwane zostały procesy glebotwórcze. Teren został wyrównany przez inwestora i stanowi obecnie teren płaski bez zadrzewień czy podmokłości. Teren planowanej inwestycji przed nawiezieniem mas ziemnych stanowił teren podmokły, położony w zwartym kompleksie łąk i nieużytków, na którym bez konieczności zmiany stosunków wodnych nie byłoby możliwe wprowadzenie zabudowy. Fakt ten został słusznie podniesiony w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji jako powód odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska słusznie wskazał, że niemożliwe jest uzgodnienie projektu decyzji w sytuacji, w której nielegalne zniekształcenie rzeźby terenu, a także zmiana stosunków wodnych umożliwiłyby realizację inwestycji, która nie mogłaby być zrealizowana, gdyby przedmiot ochrony istniał w pierwotnym kształcie. Nie podlega bowiem wątpliwości, że obszar ten, przed wykonaniem prac związanych z nawiezieniem ziemi, reprezentował swoiste cechy, które wyróżniają rzeźbę pobrzeża [...]. Posiada ona wartościowe i wyróżniające ją walory krajobrazowe podlegające ochronie na podstawie przepisu § 3 ust. 1 pkt. 5 ww. uchwały. Celem utworzenia przedmiotowego obszaru chronionego krajobrazu jest ochrona krajobrazu i naturalnych walorów środowiska przyrodniczego, w szczególności pobrzeża [...] wraz z pasem wydm oraz największymi w województwie [...] jeziorami: [...], [...], [...]. Jest to obszar o niezwykłych walorach krajobrazowych. W skład obszaru wchodzą wydmy [...], tereny leśne oraz łąki z roślinnością halofilng (słonolubną). Jak wyżej wskazano, na przedmiotową działkę nr [...] nawieziona została duża ilość mas ziemnych zmieniając stosunki wodne, a także zmieniając ukształtowanie rzeźby terenu. W ten sposób doprowadzono omawiany teren inwestycji do stanu, w którym możliwe byłoby zrealizowanie zabudowy jednocześnie jednak naruszono zakazy obowiązujące na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Dlatego też, przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie mógł zasługiwać na pozytywne uzgodnienie albowiem uzgodnienie warunków zabudowy w przypadku zniszczenia przedmiotu ochrony stanowiłoby niejako legalizację bezprawnie podjętych prac. Niezależnie od powyższego rację ma GDOŚ wskazując na niezasadność podniesionych przez organ I instancji argumentów w zakresie możliwości ewentualnego naruszenia zakazu zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry (§ 3 ust. 1 pkt. 1 uchwały), na skutek zrealizowania przedmiotowej inwestycji. W tym miejscu wskazać należy, że zajęcie stanowiska w ramach uzgodnień musi opierać się na konkretnych ustaleniach faktycznych (np. badania naukowe, ekspertyzy, wizje lokalne, dostępne dokumenty, opinie biegłych, zdjęcia) (art. 7 k.p.a.), dotyczących inwestowanego terenu, których pełna analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez organ winna stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Nie może ono posiadać jakichkolwiek cech dowolności bądź opierać się na przypuszczeniach i domniemaniach. Takich analiz jak i innych dowodów organ I instancji nie przeprowadził, a zatem stanowisko RDOŚ w [...] w tym zakresie było przedwczesne. Z tych wszystkich względów, Sąd nie dopatrzył się zasadności zarzutów wniesionej skargi. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpoznał sprawę z należytą starannością i wnikliwością, na podstawie całokształtu materiału dowodowego prawidłowo ocenił okoliczności sprawy, wyprowadził z nich stosowne wnioski i wydał rozstrzygnięcie. Zaś w jego uzasadnieniu w sposób przekonywujący wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, co w konsekwencji odpowiada także wymogom art. 126 w zw. z art. 124 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. W świetle powyższego Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.