II SA/Kr 48/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi R. K., E. K., L. G. i K. G. na rozporządzenie Wojewody [...] z dnia 21 grudnia 2001 r., Nr [...] w przedmiocie uznania obszaru za użytek ekologiczny postanawia: odrzucić skargę Wojewoda rozporządzeniem z dnia 21 grudnia 2001 r. nr [...] działając na podstawie art. 32 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody w związku z art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie uznał za użytek ekologiczny pod nazwą "Uroczysko w R. " obszar obejmujący powierzchnię 59.10 ha położony na terenie Gminy Z. (powiat [...] i Miasta K . Pismem z dnia 4 sierpnia 2015 r. E. i R.K. – R. oraz L. i K.K. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa dokonanego rozporządzeniem Wojewody z dnia 21 grudnia 2001 r. W uzasadnieniu wskazali, że część nieruchomości, których właścicielami są wnioskodawcy została objęta rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia 21 grudnia 2001 r. i uznana za użytek ekologiczny. W § 3 wydanego rozporządzenia określono cały szereg ograniczeń obejmujących przedmiotowy obszar, z których co najmniej cześć stanowi istotne naruszenia praw własności przysługujących wnioskodawcom. Z tego względu domagają się oni analizy całokształtu okoliczności sprawy dotyczącej utworzenia przedmiotowego użytku oraz jego zniesienia. Pismem z dnia 14 października 2015 r. E. i R.K. – R. oraz L. i K.K. ponownie wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Podnieśli, że powołane rozporządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie przyrody, stanowiącej podstawę jego wydania. Na powyższe wezwania organ nie udzielił żadnej odpowiedzi. Pismem z dnia 3 grudnia 2015 r. E. i R.K. – R. oraz L. i K.K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rozporządzenie Wojewody z dnia 21 grudnia 2001 r. w sprawie uznania za użytek ekologiczny pod nazwa "Uroczysko w R. " obszaru objętego tym rozporządzeniem. Podnieśli, że zgodnie z art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) dokonali w dniu 14 października 2015 r. wezwania organu do usunięcia zaistniałego naruszenia prawa. W dalszej części skargi stwierdzili, że obowiązkiem organu przed ustanowieniem użytku ekologicznego było dokładne zbadanie i ustalenie faktu występowania unikatowych zasobów genowych na danym terenie oraz określenie jakiego ekosystemu stanowią one pozostałość, a nie tylko przyjęcie domniemanie ich występowania. W przedmiotowej sprawie wymagane postępowanie i ustalenia nie zostały przeprowadzone. Wprowadzenie użytku ekologicznego powoduje ingerencję w konstytucyjne prawo własności i dlatego też organ jest szczególnie zobowiązany do rzetelnego udokumentowania potrzeby takiej ingerencji. Ponadto zarzucono naruszenie art. 32 ustawy o ochronie poprzez nieprecyzyjne i dowolne określenie granic użytku co w praktyce uniemożliwia jego przestrzeganie. W konkluzji skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Wojewody [...] lub o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o jej odrzucenie ze względu na przekroczenie terminu sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia pierwszego wezwania w przedmiocie usunięcia naruszenia prawa. Skarga na rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 21 grudnia 2001 r. wpłynęła do organu po upływie 121 dni od chwili wniesienia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie procesowym z dnia 19 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżących podniósł, że przedmiotowa skarga została wniesiona do sądu z uwagi na brak odpowiedzi Rady Gminy Z. na wystosowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 października 2015 r., a zatem wniesiona została w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć to rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego. Zagadnienie terminów do wniesienia skargi do sądu administracyjnego zostało uregulowane w art. 53 P.p.s.a. Stosownie do paragrafu drugiego powołanego artykułu w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Jednocześnie art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale (10 – nadzór nad działalnością gminną, art. 85 – 102a ustawy), nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, 1101 i 1529). Problem wzajemnych relacji powołanych przepisów w kontekście prawidłowości określenia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty wydawane przez organy samorządu terytorialnego był przedmiotem budzącym rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co doprowadziło ostatecznie do wydania przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OPS 2/07. Wedle zawartego w niej stanowiska, wyłączenie stosowania art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a w sprawach dotyczących skarg na akty podejmowane przez organy gminy wynika jedynie z faktu, że ustawa o samorządzie gminnym sama określiła, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Zatem został wskazany własny, swoisty tryb "odwołania się" od uchwały. Jednakże opisane wyłączenie nie ma wpływu na tryb dochowania terminu do wniesienia skargi wskazany w art. 53 § 2 P.p.s.a. Wobec tego termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest zależny od niezbędnej czynności, jaką było uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia i liczony jest w następujący sposób: w przypadku udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie – strona ma trzydzieści dni na wniesienie skargi od dnia jej doręczenia; jednakże, gdy organ nie udzielił odpowiedzi, strona może wnieść skargę do sądu w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Jednocześnie w uchwale wskazano, że "skarga wniesiona przed udzieleniem przez organ odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jest skargą wniesioną po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, jeżeli organ nie uwzględnił wezwania." Z powyższego należy wnioskować, że nie jest koniecznym czekanie przez skarżącego na udzielenie przez organ odpowiedzi na jego wezwanie do usunięcia naruszenia. Przeciwnie, "skarżący ryzykuje utratą prawa do wniesienia skargi, czekając do 60 dnia, (...). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uzupełnił swoją wykładnię, chroniąc takiego skarżącego. Mianowicie, gdy skarżący po wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia, nie czeka na odpowiedź organu z wniesieniem skargi do ostatniego, 60 dnia od doręczenia wezwania organowi, lecz przed tym dniem wnosi skargę do sądu, to skargi takiej nie należy odrzucać" (W. Kisiel, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis 2010, str. 827). Wezwanie do usunięcia naruszenia skierowane do Rady Gminy Z. złożono do tego organu w dniu 4 sierpnia 2015 r. (data stempla pocztowego). Rada Gminy Z. wykazała bierność w zakresie wniosku skarżących (co potwierdzają zarówno skarżący jak i organ), zatem zgodnie z treścią art. 53 § 2 P.p.s.a. termin 60 dni upływał stronie skarżącej w dniu 5 października 2015 r. Tymczasem skarga na rozporządzenie będące przedmiotem wezwania została wniesiona w dniu 3 grudnia 2015 r., a zatem z przekroczeniem terminu do jej wniesienia. Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu prawnego jednokrotnie. Zatem następne pisma, a w niniejszej sprawie pismo z dnia 14 października 2015 r., pochodzące od tego samego podmiotu nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu (por. postanowienie NSA z dnia 31 grudnia 2003 r., sygn. akt OSA 2/02). Tym samym nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Dlatego też kolejne pismo z dnia 14 października 2015 r. nie może być potraktowane jako wezwanie do usunięcia prawa, ponieważ nie rodziło ono takich skutków procesowych. Biorąc powyższe pod uwagę należało odrzucić skargę wniesioną w niniejszej sprawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.