II SA/Ke 1166/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Usługi Handel Transport A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu oddala skargę. Decyzją z dnia 18 listopada 2015 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa decyzję z dnia 5 sierpnia 2015 r. znak: [...], nakładającą na A. C., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą: U. A. C., karę pieniężną w kwocie 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w dniu 26 czerwca 2015 r. pracownicy Urzędu Marszałkowskiego kontrolowali zgodność wykonywania regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym osób z zezwoleniem nr [...] wydanym przez Marszałka Województwa dla przedsiębiorstwa A. C. U. Prowadząc czynności kontrolne polegające na obserwacji w godzinach: od 12:38 do 14:14 stwierdzili, że autobus m-ki Mercedes-Benz nr rej. [...], którym wykonywano kurs z godz. 12:00 relacji B. – W., zatrzymał się o godz. 12:52 w miejscu nie ujętym w obowiązującym rozkładzie jazdy, mianowicie w W., w miejscu oznaczonym znakiem D-15, gdzie wsiadła jedna osoba. Na dworcu autobusowym w K. nastąpiła zamiana pojazdów i kurs realizowany był autobusem m-ki Van Hool nr rej. [...]. O godz. 13:34 ww. pojazd zatrzymał się ponownie w miejscu nie ujętym w obowiązującym rozkładzie jazdy, mianowicie, na przystanku przy ul. W. w K. (W. 04), gdzie nie wysiadł, ani nie wsiadł żaden pasażer. Naruszenie zostało nagrane kamerą i odnotowane w protokole kontroli sporządzonym na miejscu, bez udziału kontrolowanego kierowcy. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków i wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 5 sierpnia 2015 r., powołując w podstawie prawnej art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W odwołaniu A. C. zakwestionowała sposób prowadzenia tzw. kontroli z obserwacji, podnosząc, że jest niezgodna z prawem, a do przypisania przewoźnikowi naruszenia konieczne jest wskazanie konkretnej linii regularnej. Zdaniem odwołującej się, kontrolujący mieli możliwość wylegitymowania kierowcy i żądania złożenia dokumentów przewozowych, co powinno być odnotowane w protokole z kontroli podpisanym przez przewoźnika. Takich zaś obowiązków organ nie dopełnił. Wyjaśniła, że kontrolowany pojazd był autobusem czarterowym, a sam przewóz miał charakter nieregularny. Przewoźnik nie był zatem związany zezwoleniem. Autobus był oznaczony tablicą z napisem "W.", podobnie jak oznacza się inne autobusy wycieczkowe. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy stwierdził, że kontrola w niniejszej sprawie odbyła się bez udziału kontrolowanego, przez co nie było możliwe zachowanie warunków procedury kontroli, o których mowa w art. 74 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym. Nie była to klasyczna kontrola, o jakiej mowa w art. 89b ww. ustawy. Wprawdzie protokół sporządzony został wg wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego, to za taki uznany być nie może, ze względu na wymogi art. 74 i art. 89b cyt. ustawy. Nie oznacza to jednak, że czynności obserwacji inspektorów Urzędu Marszałkowskiego nie mają wartości dowodowej. Warunkiem wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 92a ust. 1 ww. ustawy jest bowiem stwierdzenie przez organ kontroli naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał wyrok WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 124/13. Jednocześnie organ nie stwierdził, aby zachodziły przesłanki określone w art. 92c ust. 1 cyt. ustawy. W szczególności okoliczności takich nie przedstawił sam przewoźnik. Zdaniem organu odwoławczego strona w żaden sposób nie wykazała, by kontrolowany kurs był przewozem okazjonalnym (czarterowym). Oba pojazdy realizujące kurs B. – W. były wyposażone w tablice kierunkowe przednią i boczną, co wskazuje na regularny charakter kursu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zakwestionowała moc dowodową protokołu kontroli z dnia 26 czerwca 2015 r. Stosownie do poglądu wyrażonego w przywołanym przez Kolegium wyroku WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 124/15 dokument ten nie stanowi nawet protokołu. Tymczasem organy obu instancji ustaliły stan faktyczny wyłącznie w oparciu o powyższy protokół z kontroli. Same protokoły z przesłuchania świadków – pracowników Urzędu Marszałkowskiego nie mogą zaś być podstawą do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną. Czynności inspektorów mogą stanowić jedynie dowód pośredni. Tylko kontrola dokumentacji przewozowej (licencji zezwolenia) dałaby pewność, że mamy do czynienia z przewozem na linii regularnej. Podsumowując skarżąca stwierdziła, że stanowisko w kwestii braku regulacji w ustawie o transporcie drogowym pojęcia kontroli z obserwacji, tym bardziej kiedy istnieje możliwość kontroli faktycznej, zostało wyrażone w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 855/13). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), zwanej dalej "utd", w zw. z zał. nr 3 Lp. 2.2.3. Przepis ten stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł. Wykaz tych naruszeń lub warunków oraz wysokości kar za poszczególne naruszenia określone zostały w załączniku nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6), który pod poz. 2.2.3. przewiduje karę pieniężną w kwocie 3000zł za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Skarżąca nie kwestionuje faktu, że w dniu 26 czerwca 2015 r. autobusy jej przedsiębiorstwa zatrzymały się w miejscach nie ujętych w rozkładzie jazdy załączonym do zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, wydanego w dniu 10 października 2013 r. przez Marszałka Województwa. Mianowicie o godz. 12:52 autobus m-ki Mercedes-Benz nr rej. [...] zatrzymał się w W., gdzie wsiadła jedna osoba, a po zmianie pojazdu na dworcu, o godz. 13:34 autobus m-ki Van Hool nr rej. [...] zatrzymał się na przystanku przy ul. W. w K. (W.), gdzie nie wysiadł, ani nie wsiadł żaden pasażer. Zdaniem organów obserwowane pojazdy realizowały kurs z godz. 12:00 relacji B. – W. wynikający z rozkładu jazdy załączonego do zezwolenia nr [...]. Skarżąca podważa natomiast wartość dowodową protokołu kontroli, którego nie przedstawiono do podpisu kierowcy autobusów, a nadto podnosi, że obserwowany kurs nie był regularny kursem objętym ww. zezwoleniem, a jedynie kursem czarterowym (okazjonalnym). Zdaniem Sądu, wskazywanie w decyzji przez organ jak i podnoszenie przez skarżącą, że załączony do akt sprawy protokół kontroli z dnia 26 czerwca 2015 r., z podpisami pracowników Urzędu Marszałkowskiego, A. T. i T. Ł., nie stanowi dowodu z kontroli przeprowadzonej w oparciu o art. 74 ust. 1 i art. 89 ust. 1 zasługuje na akceptację. Jak trafnie stwierdził WSA w Kielcach w wyroku z dnia 20 marca 2013 r. sygn. II SA/Ke 124/13, "mimo podania w protokole jako podstawy prawnej kontroli art. 74 ust. 1 i art. 89 ust. 1 utd, protokół sporządzony w niniejszej sprawie nie może być uznany za protokół kontroli w rozumieniu art. 74 ust. 1 utd, ponieważ zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziale 9 i 10 utd, wszelkie kontrole przeprowadzone przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego i osoby uprawnione wymienione w art. 89 ust. 1 utd, odbywają się zawsze w obecności kontrolowanego, po okazaniu legitymacji służbowej bądź stosownego upoważnienia (art. 55 ust. 1 pkt 1a i 1b, art. 70 ust. 1, 1a i 4 oraz art. 85 ust. 1 i 3), a wyrazem obecności osoby kontrolowanej przy przeprowadzaniu kontroli jest protokół, podpisywany przez kontrolujących i kontrolowanego. Podpisy kontrolowanego przewidują również wzory określone w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U. nr 145, poz. 1184), wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 98 ust. 5 pkt 2-4 utd. W konsekwencji tylko obecność kontrolowanego podczas czynności kontrolnych może stanowić podstawę do sporządzenia protokołu, o jakim mowa w art. 74 ust. 1 i 2 utd oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 września 2009 r. Brak obecności kontrolowanego oznacza, że protokół kontroli nie korzysta z uprzywilejowanej i kwalifikowanej mocy dowodowej, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia." W rozpoznawanej sprawie czynności pracowników Urzędu Marszałkowskiego polegały na obserwacji autobusów należących do przedsiębiorstwa B. – W. W trakcie tych czynności nie był obecny kontrolowany, z tego też względu sporządzony protokół nie zawiera jego podpisu. Okoliczność, że protokół ten nie korzysta z kwalifikowanej mocy dowodowej, nie oznacza jednak, że właściwy organ nie może wykorzystać tego rodzaju dowodu w postępowaniu administracyjnym mającym na celu sprawdzenie, czy podmiot wykonujący przewóz drogowy realizuje warunki udzielonego mu zezwolenia. Wyniki obserwacji przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego, bez względu na to, w jakiej formie zostały utrwalone, stanowią oświadczenie ich wiedzy, są oceniane i poddane analizie w świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego, według zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Możliwość skorzystania z takiego środka dowodowego wynika wprost z dyspozycji art. 75 § 1 kpa, zgodnie z którym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stosowanie wskazanych zasad postępowania administracyjnego jest szczególnie ważne w przypadku postępowań, w których uczestniczą strony mające przeciwstawne interesy jak również w sprawach w których organ dokonuje odmiennych ustaleń niż twierdzenia strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zeznania świadków, tj. inspektorów przeprowadzających przedmiotową kontrolę, nie stanowią jedynego dowodu, w oparciu o który organ dokonał ustaleń faktycznych. Przede wszystkim podkreślić należy, że świadkowie przesłuchiwani w dniu 29 czerwca 2015 r., potwierdzili ustalenia obserwacji wynikające z protokołu z dnia 26 czerwca 2015 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 233 § 1 Kk). W materiale dowodowym znajduje się płyta z nagraniem obserwacji (k. 3), dokument zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej P. – W. wraz z załącznikiem w postaci rozkładu jazdy dla linii objętej tym zezwoleniem. Skarżąca poza twierdzeniami zawartymi w odwołaniu, nie wykazała, że w dniu 26 czerwca 2015 r. autobusy nie realizowały kursu z godz. 12:00 relacji B.-W., natomiast pojazd objęty obserwacją był "autobusem czarterowym", co zdaniem skarżącej oznacza przewóz charakteryzujący się nieregularnością lub wręcz jednorazowością. Oceny tej nie zmienia późniejsze stanowisko skarżącej, że w istocie kontrolowany był przewóz okazjonalny, skoro strona nie przedstawiła dokumentów lub oświadczeń osób mogących potwierdzić tę okoliczność. Realizując zasadę prawdy obiektywnej na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności świadczące na jej korzyść. Obowiązki te nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej, niemniej jednak oznaczają, że strona powinna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Skoro skarżąca twierdziła, że obserwowany kurs nie był przejazdem regularnym, to powinna twierdzenia te poprzeć odpowiednimi dowodami lub złożyć stosowne wnioski dowodowe. Strona jest równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów. Prawo to wynika z art. 78 Kpa i generalnie z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) oraz z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 Kpa). Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ciążący na organie nie oznacza, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza że nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych. W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził dowód z zeznań inspektorów przeprowadzających obserwację w dniu 26 czerwca 2015 r., a organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania. Z uzasadnienia decyzji Kolegium nie wynika, aby znajdujący się w aktach sprawy protokół z obserwacji traktowany był na równi z protokołem kontroli drogowej, o jakim mowa w przepisach ustawy o transporcie drogowym i rozporządzenia z dnia 2 września 2009 r. Organy, realizując postulat dążenia do prawdy obiektywnej, przeprowadziły stosowne postępowanie wyjaśniające mające na celu zastąpienie protokołu kontroli, o jakim mowa w art. 74 ust. 1 i 2 utd., innym miarodajnym środkiem dowodowym. Skarżąca, ograniczając się do gołosłownych twierdzeń zawartych w odwołaniu i skardze, nie podważyła skutecznie ustaleń organów. Z porównania czasu, w którym prowadzono obserwację, z rozkładem jazdy załączonym do zezwolenia nr [...], a także biorąc pod uwagę wyposażenie obu obserwowanych pojazdów w tablice kierunkowe przednią i boczną, organ zasadnie uznał, że kontrolował kurs na linii regularnej, a nie był to przewóz okazjonalny, jak twierdzi skarżąca. W konsekwencji powyższe stwierdzenie wobec ustalenia dwukrotnego zatrzymania się przewoźnika na przystankach nieobjętych obowiązującym rozkładem jazdy pozwoliło organowi nałożyć karę pieniężną na przewoźnika z powodu naruszenia warunków określonych w zezwoleniu na podstawie art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z załącznikiem nr 3 Lp. 2.2.3. ustawy o transporcie drogowym. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.