II OSK 967/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 924/15 w sprawie ze skargi H. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. II SA/Po 924/15, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi H. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium, organ II instancji) z [...] lipca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W postanowieniu z [...] listopada 2014 r., znak [...] Burmistrz R. (dalej: organ I instancji) odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza G. [...] z [...] lutego 2012 r. uznając, że wnioskodawcy uchybili terminowi określonemu w art. 148 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W postanowieniu z [...] lipca 2015 r. znak [...], Kolegium po rozpatrzeniu zażalenia M. K., P. K., A. i T. G., N. i J. C., G. i S. S., J. i A. G. oraz I. i P. W. na postanowienie Burmistrza R. z [...] listopada 2014 r., znak [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza G. [...] z [...] lutego 2012 r. znak [...] ustalającej na rzecz Z. G. warunki zabudowy dla budowy trzech budynków inwentarskich dla chowu indyków, trzech zbiorników na nieczystości ciekłe, sześciu silosów na paszę i trzech zbiorników na olej opałowy, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w G. gm. G. [...], uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie SKO w [...] złożył H. G.. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 7 i art. 8 w zw. z art. 76 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, powierzchowne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz że organ I instancji podjął czynności i wydał zaskarżone postanowienie w sposób sprzeczny z poprzednim rozstrzygnięciem organu II instancji z [...] września 2014 r., - art. 145 § 1 oraz art. 147 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że organ I instancji winien w pierwszej kolejności wydać postanowienie wznawiające postępowanie zakończone ostateczną decyzją, a następnie dokonać materialnoprawnych podstaw wznowienia postępowania, a także całkowite pominięcie okoliczności, że wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na wniosek strony, a organ I instancji powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy wnioskujący posiadają interes prawny, co organ I instancji uczynił, - rażące naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego całkowite pominięcie mimo wcześniejszych wytycznych Kolegium w tej kwestii. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 16 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Po 924/15, w którym oddalił skargę skarżącego wskazał, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie uchylające postanowienie Burmistrza R. z [...] listopada 2014 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia prawidłowo stwierdził, że skoro podstawą wznowienia określoną przez wnioskodawców był przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to rolą organu I instancji było ustalenie, czy podania zostały wniesione w terminie miesiąca od dnia, w którym wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji z [...] lutego 2012 r. o warunkach zabudowy, a ocenę materialnoprawną podstaw wznowienia postępowania powinno się dokonać po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie. W skardze kasacyjnej H. G. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. Ł. O. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji przepisów: art. 3 § 1 oraz na niezastosowaniu przepisu art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi - bezpodstawnym oddaleniu skargi mimo naruszenia przez SKO przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, 8 w zw. z art. 76 i 77 § 1 oraz 80, art. 28, art. 145 § 1 oraz 147 Kodeksu postępowania administracyjnego). W skardze kasacyjnej wniesiono o: zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO z [...] lipca 2015 r. oraz umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania; rozpoznanie skargi na rozprawie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że orzeczenie Sądu I instancji jest wadliwe, ponieważ błędnie stwierdza brak naruszenia przez SKO w [...] przepisów postępowania i w konsekwencji nie usuwa naruszenia prawa, które zostało dokonane poprzez wydanie postanowienia SKO w [...] z [...] lipca 2015r. W ocenie skarżącego kasacyjnie, z tych przyczyn wyrok Sądu I instancji powinien zostać w całości uchylony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w [...] wniosło o jej oddalenie. W ocenie Kolegium, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie ze względów wskazanych w zaskarżonym postanowieniu, a także w następującym po nim zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten jest częściowo błędnie sformułowany. Wskazać należy, że art. 28, art. 145 § 1 oraz art. 147 k.p.a. są przepisami prawa materialnego. Z tego powodu powinny być powiązane z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował ponadto, którego pkt § 1 art. 145 k.p.a. dotyczy zarzut. W zarzutach skargi kasacyjnej nie powołano też żadnej z podstaw prawnych uregulowanych w art. 174 p.p.s.a. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może z urzędu dokonywać uzupełnienia, czy doprecyzowania podstaw skargi kasacyjnej. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie, naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji - w odniesieniu do przepisów postępowania. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przesłanka wskazująca na naruszenie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. może wystąpić, gdy Sąd I instancji odmówi rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadzi kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokona tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosuje środek nieprzewidziany w ustawie. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Pozbawiony podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. Przepis art. 135 p.p.s.a. określa jedynie zakres uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego i należy przyjąć, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia przez sąd prawa. Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 w zw. z art. 76 i 77 § 1 oraz 80, art. 28, art. 145 § 1 oraz art. 147 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano tych ustaleń, które z punktu widzenia norm prawa materialnego i procesowego miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do prawidłowej wykładni art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z kolei zgodnie z treścią § 1 art. 148 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Organ administracji jest obowiązany z urzędu zbadać zachowanie tego terminu, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Uchybienie terminowi do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania stanowi o braku podstaw do merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym. Zauważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji były w warunkach niniejszej sprawy postanowienia wydane w trybie nadzwyczajnym - wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Jedną z nich jest niebranie przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania, organ administracji publicznej bada zaistnienie w sprawie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, stanowiących przeszkodę do jego wznowienia. Podanie o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., czyli wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ powinien zbadać m. in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Złożenie podania w terminie jest jedną z okoliczności dopuszczalności wznowienia postępowania. Kwestia ta badana jest przez organ z urzędu, przy czym w sytuacji, gdy organ wznowi postępowanie, a potem okaże się, że jednak podanie zostało złożone po terminie, to winien zakończyć postępowanie stosownym rozstrzygnięciem z przyczyn formalnych, tj. z powodu wniesienia podania po terminie. W niniejszej sprawie sporne zagadnienie prawne sprowadza się do pytania, czy organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania oparty na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może w trakcie czynności wstępnych postępowania wznowieniowego, a więc przed wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania badać, czy wnioskodawca ma interes prawny uzasadniający uznanie go za stronę zakończonego postępowania. Wskazać należy, że przed wydaniem postanowienia, a po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku. W toku tych czynności wstępnych organ bada, czy nie zachodzą zarówno przesłanki przedmiotowe (np. czy zachowano ustawowy termin do wniesienia wniosku lub czy została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia), jak i przesłanki podmiotowe (np. czy wnioskodawca posiada zdolność procesową), uzasadniające odmowę wznowienia postępowania. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie uchylające postanowienie Burmistrza R. z [...] listopada 2014 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia prawidłowo stwierdził, że skoro podstawą wznowienia określoną przez wnioskodawców był przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to rolą organu I instancji było ustalenie, czy podania zostały wniesione w terminie miesiąca od dnia, w którym wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji z [...] lutego 2012 r. o warunkach zabudowy, a ocenę materialnoprawną podstaw wznowienia postępowania powinno się dokonać po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie. Zgodzić należy się również z Sądem I instancji, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy niedopuszczalna była ocena Burmistrza R. dokonana w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania, że wnioskodawcom w świetle art. 28 k.p.a. nie przysługiwał przymiot stron w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza G. [...] z [...] lutego 2012 r. Oceny tej organ będzie mógł dokonać po wszczęciu postępowania wznowieniowego, jeżeli uzna, że wnioski zostały wniesione z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Zauważyć należy, że Sąd I instancji nie wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku na temat zachowania terminu do wniesienia wniosku przez wnioskodawców o wznowienie postępowania. Z akt sprawy wynika natomiast, że przynajmniej część wnioskodawców złożyła wnioski o wznowienie postępowania z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Uszło również uwadze Sądu I instancji, że organ II instancji ocenił zachowanie terminu określonego w art. 148 k.p.a. tylko przez część wnioskodawców wskazując na str. 3 postanowienia z [...] lipca 2015 r., że "(...) m. in. p.p. R., p. K. i p. P." wniosek o wznowienie postępowania złożyli po terminie bowiem wnioskodawcy dowiedzieli się w dniu 14 lipca 2012 r. o wydaniu decyzji (...)". Kolegium nie oceniło zatem terminu złożenia wniosków o wznowienie postępowania przez wszystkich wnioskodawców, których wnioski rozpatrywał organ I instancji i wybrało do oceny tylko wnioski niektórych osób. Z treści sentencji postanowienia organu I instancji wynika, że rozpatrywał wnioski o wznowienie postępowania 19 osób. Organ I instancji wypowiedział się w uzasadnieniu postanowienia z [...] listopada 2014 r. na str. 3 tylko na temat złożenia wniosków o wznowienie postępowania z naruszeniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. przez P. i A. R., P. K. i B. P. Organ I instancji wybrał zatem do oceny zachowania terminu tylko wnioski niektórych osób i pominął badanie zachowania terminu przez pozostałych wnioskodawców. Takie uchybienie nie zostało dostrzeżone przez organ II instancji oraz przez Sąd I instancji. Organ II instancji powtórzył niepełne ustalenia w tym zakresie poczynione przez organ I instancji oraz ich nie zweryfikował. Organ II instancji, powtarzając za organem I instancji ustalenia w zakresie błędnego obliczenia terminu przez ww. osoby w zaleceniach dla organu I instancji wskazał, że organ I instancji powinien wznowić postępowanie administracyjne, a następnie w jego trakcie dokonać oceny merytorycznej podstaw wznowienia postępowania, dokonać rozważań i oceny co do przyznania przymiotu stron wnioskodawcom. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zostały przeprowadzone prawidłowo przez organ I instancji czynności wstępne w ramach których organ powinien zbadać, czy nie zachodzą zarówno: przesłanki przedmiotowe (np. czy zachowano ustawowy termin do wniesienia wniosków lub czy została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia), jak i przesłanki podmiotowe (np. czy wnioskodawcy posiadają zdolność procesową). Uzasadnienie postanowienia SKO w [...] z [...] lipca 2015 r. zawiera uchybienia, na które wskazano wyżej. Wyrok Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada jednak prawu. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał weryfikacji zasadności przesłanek i motywów rozstrzygnięcia, na których oparł się Sąd I instancji i na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.