I OSK 1684/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 850/15 w sprawie ze skargi A. B.-W. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A. B.-W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 850/15, w pkt 1. zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku z dnia 24 stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] stycznia 1964 r. nr [...] – w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz A. B. – W. kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: A. B.-W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Rady Narodowej w m.st. Warszawie Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...] sierpnia 1964 r., ustanawiającej na rzecz C. i S. P. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w G. P., o powierzchni 32 865 m2, hip. "[...]". Wniesiono o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz zasądzenie kosztów procesu. Wniosek w niniejszej sprawie wpłynął do organu w dniu 24 marca 2014 r. Organ nie podjął czynności w sprawie. W dniu 19 listopada 2015 r. skarżąca wniosła do Ministra wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Do dnia rozpoznania skargi decyzja nie została wydana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując to wielką liczbą spraw pozostających do załatwienia w zakresie jego obowiązków oraz złożonością toczących się postępowań i związanym z nimi nakładem pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 850/15 orzekł, jak w wskazano na wstępie. Zdaniem Sądu ocena przebiegu postępowania w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że Minister Infrastruktury i Budownictwa, nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność jednoznacznie naganna – nie nosi jednakże cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazał, że realia prowadzenia wielkiej liczby analogicznych postępowań przez organ czynią praktycznie niemożliwym dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia, przy czym Sąd jednocześnie stwierdził, że nie wpływa to na sam obowiązek respektowania obowiązujących przepisów. Tym niemniej okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, a w szczególności zainicjowanie postępowania przed organem właściwym w marcu 2015 r. determinują – zdaniem Sądu – ocenę, że zaistniała bezczynność Ministra w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt 1 i 3. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 35 § 3 i § 5 k.p.a., poprzez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności. W uzasadnieniu organ wskazał na okoliczności mające świadczyć, że podjął niezbędne czynności w celu zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego. Podkreślono, że postępowania dotyczące decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych sprzed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, ustalenia stron czasochłonne, a materiał dowodowy niepełny. Podkreślono, że normą także jest, iż inne postępowania prowadzone w Wydziale Gruntów Warszawskich obejmują kilkaset osób. Podano, że sprawy rozpatrywane są według kolejności oraz stanu zgromadzonego w nich materiału dowodowego i bieżących potrzeb dowodowych. Wskazano, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie wniosku spowodowane jest nadal brakiem akt własnościowych oraz brakami dokumentacji w księgach wieczystych oraz ogromem materiału do analizy (obecnie pozyskany zeskanowany materiał dowodowy z dokumentów ksiąg hipotecznych w ilości 5 tysięcy stron). Skarżący kasacyjnie organ dodał ponadto, że po analizie zebranego materiału dowodowego konieczne będzie wystąpienie do właściwych organów o kolejne dokumenty niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podkreślono, że są to dokumenty archiwalne, zatem ich lokalizacja wymaga czasu. W ocenie Ministra może zatem nastąpić sytuacja, w której – pomimo starań organu – nie będzie możliwe wykonanie zobowiązania do wydania rozstrzygnięcia w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia daty prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Końcowo wskazano, że jakkolwiek duża ilość prowadzonych postępowań, brak obsady kadrowej i zmiany na szczeblu ministerialnym w 2015 r. nie usprawiedliwiają opóźnień, to jednak jest faktem, że w Departamencie Orzecznictwa prowadzonych jest ponad 5000 spraw, przy czym w Wydziale ds. Gruntów warszawskich jest prawie 600 spraw, a referentów prowadzących sprawy pięciu. Podkreślono, że realia prowadzenia spraw oraz stan i ilość tych spraw pozostają beż żadnego wpływu na procedowanie organu w w/w sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są nieuzasadnione. Zgodnie z art.35 §3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast § 5 wskazanego przepisu stanowi, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącej wpłynął do organu w dniu 24 marca 2014 r. Do dnia orzekania przez Sąd pierwszej instancji tj. do dnia 17 marca 2016 r. decyzja nie została wydana. W tych okolicznościach nie można uznać zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.35 §1 k.p.a., bowiem terminy załatwienia sprawy określone w tym przepisie nie zostały dochowane przez organ. Nie doszło także do naruszenia art.35 §5 k.p.a., gdyż wskazane przez organ okoliczności nie należą do przyczyn niezależnych od organu. Należy zgodzić się z organem, że sprawy wynikające z regulacji zawartych w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ( Dz.U. Nr 50, poz. 279) oraz w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U. 1961, Nr 18, poz. 94) są sprawami trudnymi pod względem merytorycznym i dowodowym, gdyż dotyczą stanów prawnych sprzed kilkudziesięciu lat, są również prowadzone w trybach nadzwyczajnych i pozyskanie materiału dowodowego jest czasochłonne, a – z uwagi na złożoność materii – wymaga przemyślenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podnosił, że pismem z dnia 23 grudnia 2015 r. wystąpił o akta własnościowe, a wobec braku odpowiedzi ponowił wniosek pismem z dnia 4 marca 2016 r. Ponadto Minister wskazywał, że marcu 2016 r. uzyskał notatkę z badań księgi wieczystej sporządzoną przez uprawnionego geodetę, z której wynika, iż księga hipoteczna pn. " [...]" składa się 4 tomów, przy czym tom III zaginął. Odnośnie do przytoczonej argumentacji skargi kasacyjnej trzeba zwrócić uwagę, że dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność pismem z dnia 23 grudnia 2015 r. organ wystąpił do Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w Dzielnicy Włochy Urzędu m.st. Warszawy oraz do Biura Organizacji Urzędu m.st. Warszawy o nadesłanie akt własnościowych. Kolejne działania organu sprowadzały się do wystąpień do różnych jednostek organizacyjnych i – w dacie orzekania przez Sąd Wojewódzki – nic istotnego z tych wystąpień nie wynikało. Ponadto każde z tych wystąpień dzielił znaczny upływ czasu chociaż możliwe było skoncentrowanie tych działań w jednym czasie. Tego rodzaju postępowanie organu należało potraktować jako jedynie pozorne prowadzenie postępowania, nie zaś działania, które miały na celu rzeczywiste doprowadzenie do wydania decyzji. W takiej sytuacji również tzw. problemy kadrowe, związane z małą ilością pracowników, nie mogły stanowić dostatecznego usprawiedliwienia dla bezczynności organu. Była ona znaczna i nic nie zapowiadało, że w najbliższym czasie wniosek zostanie rozpoznany. Organ nie dopełnił także obowiązku powiadomienia wnioskodawczyni o przyczynach zwłoki i nie określił w przybliżeniu terminu wydania rozstrzygnięcia, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Uwzględnienie tego zarzutu mogłoby nastąpić, gdyby sąd wojewódzki orzekł opierając się na dowodach spoza akt sprawy, albo gdyby sąd ten przedstawił stan sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego zebranego przez orzekające w sprawie organy. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji w tej sprawie nie stosował art.149§1a p.p.s.a., a zatem tego przepisu nie mógł naruszyć. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.