II OSK 2033/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 845/15 w sprawie ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 12 czerwca 2015 r. nr ... w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 845/15 uwzględnił skargę Wojewody L. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 12 czerwca 2015 r., nr ... w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. i stwierdził jej nieważność w całości. Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko Wojewody L., że przy sporządzaniu projektu zaskarżonej uchwały wykorzystano mapy: zasadniczą, sytuacyjno-wysokościową i podstawowego zagospodarowania terenu w skali 1:1000, pozyskane w formie skanów (w formacie TIFF) z zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w L. oraz mapę ewidencyjną w skali 1:5000. Mapy te zostały następnie na potrzeby sporządzenia załącznika graficznego "przeskalowane" do skali 1:2000 poza ośrodkiem dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, co stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2015 r. poz. 199 ze zm. dalej upzp). Ponadto rysunki stanowiące załączniki graficzne do tej uchwały, oznaczone numerami: 1.1-1.16 nie zostały częściowo sporządzone na mapie. Wymienione w skardze obszary zostały wprawdzie zaznaczone na rysunkach, jednak nie zostały naniesione na mapę, co również niewątpliwie narusza dyspozycje § 5 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., według którego, projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Ponadto zdaniem Sądu I instancji, kolejnym istotnym naruszeniem zasad sporządzania uchwały w sprawie zamiany planu jest sprzeczność części jej ustaleń z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. (uchwałą z dnia 29 czerwca 2005 r., ...). Z załącznika graficznego Nr 1.7 do planu miejscowego wynika, że tereny oznaczone symbolami JA D XII 5 MN i JA D XII 7 MN stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie natomiast z załącznikiem Nr 1.16 do tej uchwały, teren oznaczony symbolem W VI 1ML stanowi teren zabudowy letniskowej. Tymczasem z rysunku studium wynika, że obszary oznaczone symbolami JA D XII 5 MN i JA D XII 7MN to tereny rolne bez prawa zabudowy, zaś obszar oznaczony symbolem W VI 1 ML to teren rolny bez prawa zabudowy oraz teren dolin rzecznych. Ponadto teren oznaczony symbolem W VI 1 ML położony jest na obszarze Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych (ESOCH), gdzie zabudowa istniejąca na obszarze wskazanym do rewitalizacji i rekultywacji może być adaptowania z prawem do rozbudowy i modernizacji. Plan miejscowy narusza również ustalenia studium w zakresie określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenów oznaczonych symbolami MN/U, MN/P,RM, U, U/MN, U/ML, P/U. Przyjęto w niej bowiem, że minimalna powierzchnia biologicznie czynna w granicach działki budowlanej będzie wynosiła: dla terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MN/U) - 40% (§ 16 ust. 4 pkt 6 uchwały), dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i nieuciążliwej aktywności gospodarczej (MN/P) - 30% (§ 18 ust. 4 pkt 6 uchwały), dla terenu zabudowy zagrodowej (RM) - 40% (§19 ust. 3 pkt 5 uchwały), dla terenu zabudowy usługowej (U) - 30% (§ 20 ust. 4 pkt 5 uchwały), dla terenu zabudowy usługowej z dopuszczeniem mieszkalnictwa jednorodzinnego (U/MN) - 20% (§ 21 ust. 4 pkt 5 uchwały), dla terenu zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy letniskowej (U/ML) - 30% (§ 22 ust. 4 pkt 5 uchwały), dla terenu obiektów produkcyjnych składów i magazynów z dopuszczeniem usług (P/U) - 20% (§ 25 ust. 4 pkt 7). Natomiast w części 5.3.2. studium zatytułowanej - Zasady ochrony i realizacji zagospodarowania przestrzennego ustalono, że co najmniej 50% działki powinno być przeznaczone pod powierzchnię biologicznie czynną (różne formy zieleni ozdobnej i użytkowej). Rada Gminy J. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjna do Naczelnego Sadu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: przepisów prawa materialnego a) art. 27 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy zaskarżony plan miejscowy został wydany bez naruszenia zasad jego sporządzania, istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia, a także bez naruszenia właściwości organów, w tym zakresie, co doprowadziło do bezprawnego unieważnienia zaskarżonej uchwały w całości; b) art. 28 ust. 1 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że naruszenie zasad uchwalania zmiany planu miejscowego miały charakter istotny, obligujący do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, w sytuacji gdy naruszenia te nie miały wpływu na samą treść planu; c) art. 16 ust. 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie jest możliwe sporządzenie planu miejscowego w skali równie dokładnej jak 1:1000, w sytuacji gdy celem przepisu jest zagwarantowanie czytelności mapy, co jest możliwe również przy skali 1:2000; d) art. 9 ust. 4 upzp poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalenia studium są bezwzględnie wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, w sytuacji gdy stanowią one jedynie ogólne kierunki polityki przestrzennej gminy; 2. przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej Ppsa) polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej uwzględnił skargę Wojewody L. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, mimo że była zgodna z prawem; b) art. 141 §4 poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby być podstawą do uwzględnia skargi oraz niewyjaśnienie podstawy prawny rozstrzygnięcia. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz skierowanie sprawy do rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 Ppsa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja nie występuje w przedmiotowej sprawie, ponieważ w zaskarżonym wyroku w sposób jednoznaczny wskazano na wszystkie istotne uchybienia procedury planistycznej jak i naruszenie zasad sporządzania planu oraz wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia. Natomiast drugi z zarzutów naruszenia prawa procesowego ma bezpośredni związek z zarzutami naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni tak art. 16 ust. 1, jak i 9 ust. 4 upzp. W przedmiotowej sprawie plan miejscowy został uchwalony z naruszenie tych przepisów i to w stopniu oczywistym. Przy tym naruszenia te prawidłowo zostały ocenione jako istotne, ponieważ przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. W przedmiotowej sprawie kluczowym problem dotyczący naruszenia art. 16 ust. 1 upzp, nie jest kwestia skali mapy, ale tego, że załącznik graficzny planu miejscowego nie został sporządzony z wykorzystaniem urzędowych kopii mapy zasadniczej. Zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 1 upzp, plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Przepis ten wprowadza jednoznaczną zasadę, że plan miejscowy sporządza się z wykorzystaniem kopii urzędowych map. Musi to być mapa zasadnicza lub katastralna w razie braku zasadniczej, a plan musi być naniesiony na kopii tej właśnie mapy, a nie na dowolnej mapie stworzonej dla celu postępowania planistycznego. Z też względu mapa uzyskana z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykorzystana do sporządzenia planu miejscowego nie może być przeskalowywana poza ośrodkiem dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, a jej zgodność z oryginałem przechowywanym w tym zasobie powinna potwierdzać klauzula, którą właściwy organ nadaje na kopiach dokumentów udostępnionych z zasobu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 czerwca 2017 r. II OSK 1962/16). Formalna konieczność wykorzystania urzędowych podkładów mapowych dla celów planistycznych ma na celu zagwarantowanie, że dane z zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie zostały w żaden sposób zmodyfikowane w trakcie prac nad projektem planu miejscowego. Niezasadny jest wreszcie zarzut naruszenia art. 9 ust 4 upzp, Sąd I instancji zasadnie uznał, że pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego występuje brak zgodności. Stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej co do roli studium i jego niewiążącego charakteru, jest całkowicie sprzeczne z uregulowaniem zawartym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się zatem postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyroki NSA: z 23 października 2012 r., II OSK 1825/12; z 11 września 2012 r., II OSK 1408/12; z 15 listopada 2011 r., II OSK 2080/11). Jak wykazano w skardze i co potwierdził Sąd I instancji, zachodzą ewidentne różnice pomiędzy projektowanym przeznaczeniem nieruchomości w studium a przyjętym w planie. Brak zachowania wymogu pozostawienia co najmniej 50% działki pod powierzchnię biologicznie czynną oraz ustalenie przeznaczenia terenów - JA D XII 5 MN, i JA D XII 7 MN jako terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wbrew jednoznacznej treści studium przesądzają o sprzeczności planu ze studium. W świetle powyższego Sąd I instancji rozpoznając skargę Wojewody L., był zobligowany do stwierdzenia nieważności ww. planu, tym samym nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia art. 28 upzpz, jak i art. 147 Ppsa. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.