I OSK 1864/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 22/16 w sprawie ze skargi K. K. na działalność Komendanta Powiatowego Policji w Ś. w przedmiocie naruszenia zasady udzielania odpowiedzi na pisma stron postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 18 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił opisaną wyżej skargę K. K. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W badanej sprawie skarżąca złożyła skargę do sądu administracyjnego na działalność Komendanta Powiatowego Policji w Ś. w przedmiocie naruszenia zasady udzielania odpowiedzi na pisma stron. Przedmiotowa skarga zawiera zarzut wadliwej – według skarżącej – działalności tego organu, a zatem ma charakter skargi składanej w trybie art. 227 K.p.a. Sąd zauważył, że skarżąca wprost powołuje się na przepisy działu VIII K.p.a., wskazując że nie została zawiadomiona w ustawowym terminie o sposobie załatwienia złożonej przez siebie skargi. Skarga wniesiona do tutejszego Sądu ma zatem charakter skargi powszechnej, w stosunku do której brak jest po stronie sądu administracyjnego legitymacji do jej rozpoznania. Żaden przepis ustawy procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny postępowania dotyczącego rozpoznania skargi złożonej w trybie art. 227 K.p.a., zarówno w odniesieniu do czynności podejmowanych przez właściwy organ jak i ewentualnej jego bezczynności lub przewlekłości. Sąd administracyjny ocenia bowiem zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty lub bezczynność organów administracji, mieszczące się w katalogu określonym w przepisie art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe WSA we Wrocławiu stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega właściwości sądu administracyjnego, co obligowało Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła K. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż pojęcie aktów z zakresu administracji publicznej lub bezczynność organów administracji nie zawiera w swym katalogu skargi na działalność Komendanta Powiatowego Policji, 2. art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi, podczas gdy Sąd powinien zastosować art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jedną z podstaw odrzucenia skargi był fakt, iż skarga K. K. ma charakter skargi powszechnej, niedotyczącej konkretnego działania bądź zaniechania organu administracji publicznej. Zdaniem strony, skarga skierowana do WSA we Wrocławiu dotyczy konkretnego działania/zaniechania organu władzy publicznej, a nie jedynie abstrakcyjnego braku rozstrzygnięcia czy błędu w procedowaniu; nie jest więc skargą powszechną. W opinii skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji przeanalizował skargę jedynie pod kątem zastosowania art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., który to przepis nie miał w sprawie zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga wniesiona przez K. K. ma charakter skargi powszechnej składanej w trybie art. 227 K.p.a., co skutkowało uznaniem braku kompetencji Sądu do jej rozpoznania. Powyższe Sąd wywiódł przede wszystkim z faktu, iż skarżąca wskazuje w niej na przepisy działu VIII K.p.a. zarzucając organowi wadliwą działalność przejawiającą się w naruszeniu zasad udzielania odpowiedzi na pisma stron. Treść skargi nie uprawnia jednak do tak jednoznacznych wniosków. Skarżąca, poza kwestionowaniem treści pisma z dnia 21 kwietnia 2015 r. sporządzonego w odpowiedzi na jej pismo z dnia 21 stycznia 2015 r. (uzupełnione pismem z dnia 3 marca 2015 r.), podnosi również, iż ww. odpowiedzi udzielono z uchybieniem terminu. Sam fakt, iż w tym zakresie skarżąca wskazuje na termin zakreślony w art. 237 K.p.a. nie przesądza, iż pismo z dnia 21 stycznia 2015 r. uruchomiło postępowanie skargowe uregulowane przepisami działu VIII K.p.a., a w konsekwencji, że ewentualna bezczynność/przewlekłość w jego rozpoznaniu nie podlegała kognicji sądów administracyjnych. O tym, że pismo z dnia 21 stycznia 2015 r. miało charakter skargi powszechnej nie przesądza również jego kwalifikacja dokonana przez organ w udzielonej na nie odpowiedzi. Do tak jednoznacznego wniosku Sąd pierwszej instancji mógłby dojść wyłącznie po analizie treści tego pisma. Należy jednak zauważyć, że Sąd nie dysponował pismami strony z dnia 21 stycznia 2015 r. i 3 marca 2015 r. Sądowi pierwszej instancji umknęło, że rozpoznana przez niego skarga została wniesiona z pominięciem trybu określonego w art. 54 § 1 P.p.s.a (skarżąca przesłała ją bezpośrednio do WSA we Wrocławiu). Skarga nie została przekazana organowi i Sąd nie dysponował aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. W tych okolicznościach jednoznaczna ocena Sądu pierwszej instancji, iż przedmiot skargi nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a., była przedwczesna. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje przy tym stanowiska Sądu pierwszej instancji, że przepisy P.p.s.a. nie przewidują możliwości kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny postępowania dotyczącego rozpoznania skargi złożonej w trybie art. 227 K.p.a., zarówno w odniesieniu do czynności podejmowanych przez właściwy organ, jak i ewentualnej jego bezczynności lub przewlekłości. Wskazuje jednak, iż ze względu na ujemne skutki procesowe w postaci odrzucenia skargi, ustalenie, iż jej przedmiot dotyczy postępowania prowadzonego w trybie przepisów działu VIII K.p.a., winno zostać poprzedzone analizą materiału dowodowego, w tym przede wszystkim pisma inicjującego takie postępowanie. Taka ocena nie została przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji, co wskazuje, iż skargę K. K. odrzucono przedwcześnie. Mając powyższe na uwadze należało ocenić jako zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Z tych względów, w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.