I OSK 259/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2511/15 w sprawie ze skargi R. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2511/15 oddalił skargę R. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r.: 1. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Ministrów Biura Społeczno-Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1950 r. znak: [...] i orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] marca 1950 r. znak: [...] o wywłaszczeniu oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1950 r. znak: [...] o wykonaniu wywłaszczenia w części dotyczącej obecnej działki nr [...], położonej w K. w obrębie ewidencyjnym 0050 T.; 2. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Ministrów Biura Społeczno-Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1950 r. znak: [...] i orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] marca 1950 r. znak: [...] o wywłaszczeniu oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1950 r. znak: [...] o wykonaniu wywłaszczenia w części dotyczącej obecnych działek nr [...] i nr [...], położonych w K. w obrębie ewidencyjnym 0050 T. Postępowanie zakończone powołaną decyzją zostało wszczęte wnioskiem R. W. i P. W. Decyzja została wysłana do stron postępowania pocztą. Do R. W. skierowano ją na adres: Al. W., [...] K., mimo iż w piśmie z dnia 12 kwietnia 2012 r., złożonym w toku postępowania, podał on adres: ul. P., [...] K.. W dniu 25 września 2013 r. do akt sprawy złożono odpis pełnomocnictwa z dnia 13 sierpnia 2013 r. udzielonego przez R. W. r. pr. D. S.. W pismach z dnia 1[...] października 2014 r. i z dnia 8 lutego 2014 r. R. W. stwierdził, że nie miał możliwości zapoznania się z decyzją, ponieważ nie została do niego wysłana. Zwrócił się o doręczenie mu decyzji. Wskazał też, że adres do doręczeń, który podał w sprawie, będący jednocześnie adresem zamieszkania, to: ul. P., [...] K. Przy piśmie z dnia 2 kwietnia 2014 r. decyzję z dnia [...] października 2012 r. wysłano do R. W. na podany adres, wskazując, że uprzednio została ona wysłana na adres nieprawidłowy. Wymieniony pokwitował odbiór decyzji osobiście w dniu 11 kwietnia 2014 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru znajduje się w aktach administracyjnych). W piśmie z dnia 26 maja 2014 r. R. W. wystąpił do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o "klauzule zakończenia sprawy" rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] października 2012 r. W kolejnym piśmie, z dnia 12 czerwca 2014 r., zwrócił się o wydanie zaświadczenia "klauzuli zakończenia sprawy". W dniu 20 marca 2015 r. R. W. zwrócił się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. Wniosek uzasadnił tym, że decyzję otrzymał po około dwóch latach od chwili jej wydania, a także długą chorobą i leczeniem szpitalnym. Minister Transportu i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił przywrócenia terminu o złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że jakkolwiek decyzję z dnia [...] października 2012 r. pierwotnie wysłano na nieaktualny adres R. W., to ponownie – skutecznie – doręczono ją stronie w dniu 11 kwietnia 2014 r. Czternastodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął zatem 25 kwietnia 2014 r. Dzięki ponownemu – prawidłowemu – doręczeniu strona mogła zapoznać się z treścią pouczenia o terminie wniesienia środka zaskarżania. Nie można więc uznać, że przyczyną uchybienia terminu było doręczenie decyzji po upływie dwóch lat od jej wydania, skoro data wydania decyzji nie ma wpływu na prawo strony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc się natomiast do podniesionej przez stronę argumentacji, dotyczącej długiej choroby i leczenia szpitalnego, Minister wskazał, że strona nie określiła ram czasowych swojej niezdolności do podejmowania czynności, jak również nie przedstawiła dowodów na powyższą okoliczność, ograniczając się do ogólnego stwierdzenia pobytu w szpitalu i długotrwałej choroby. Organ administracji zwrócił dalej uwagę, że w okresie od dnia odebrania decyzji (11 kwietnia 2014 r.) do dnia złożenia wniosku o przywrócenie terminu, R. W. dokonywał czynności związanych z przedmiotową sprawą. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia 26 maja 2014 r. zwrócił się o opatrzenie decyzji z dnia [...] października 2012 r. klauzulą ostateczności, zaś w piśmie z dnia 12 czerwca 2014 r. zwrócił się o wystawienie zaświadczenia potwierdzającego, że decyzja jest ostateczna. Ponadto, jak dalej wywiódł Minister, R. W. zwrócił się do Ministra Administracji i Cyfryzacji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kaliskiego z dnia [...] listopada 1996 r. znak: [...] oraz decyzji Wojewody K. z dnia [...] listopada 1996 r. znak: [...]. W ocenie organu administracji, wskazane powyżej dokumenty świadczą o tym, że R. W. w okresie składania pism nie miał zamiaru występować z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2012 r. Ponadto Minister stwierdził, że zgodnie z art. 58 § 2 K.p.a. wraz prośbą o przywrócenie terminu, należy dopełnić spóźnionej czynności. Tymczasem, R. W. nie złożył razem z wnioskiem o przywrócenie terminu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co oznacza, że nie dopełnił wynikającego ze wskazanego przepisu obowiązku. Mając powyższe na uwadze, organ skonstatował, że w rozpatrywanym przypadku nie ma potrzeby badania, czy uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony, gdyż nie zostały spełnione pozostałe dwie przesłanki przywrócenia terminu, określone w art. 58 K.p.a. Minister nadmienił, że przywrócenie terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu jest niedopuszczalne. R. W. zaskarżył postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 8, art. 9, art. 58, art. 64 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji podzielił ustalenia organu, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. została doręczona skarżącemu w dniu 11 kwietnia 2014 r. WSA w Warszawie wyjaśnił, że chociaż w dniu 25 września 2013 r. r. pr. D. S. złożyła do akt sprawy udzielone jej przez R. W. pełnomocnictwo, to w pismach z dnia 14 października 2013 r. i z dnia 8 lutego 2014 r. skarżący wyraźnie zażądał doręczenia mu osobiście decyzji na adres zamieszkania, tym samym ograniczając zakres udzielonego pełnomocnictwa. W konsekwencji Minister nie miał obowiązku - stosownie do treści art. 40 § 2 zd. 1 K.p.a. – doręczenia decyzji pełnomocnikowi, a wysłanie decyzji pocztą na adres: ul. P., [...] K., było prawidłowe. Sąd I instancji wskazał, że nawet gdyby założyć, że organ powinien był doręczyć decyzję pełnomocnikowi skarżącego, nie miałoby to wpływu na ustalenie daty, od której należało liczyć termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się bowiem, że wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Doręczenie decyzji polegające na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu ma charakter jednorazowy. Nie jest więc dopuszczalne ponowne doręczenie pełnomocnikowi decyzji uprzednio wadliwie doręczonej z jego pominięciem – bezpośrednio stronie. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że decyzja weszła do obrotu prawnego w innym momencie niż z chwilą dręczenia, chociażby było ono wadliwe. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął dla skarżącego w dniu 25 kwietnia 2014 r. W dniu 20 marca 2015 r. skarżący wniósł do Ministra prośbę o przywrócenie terminu do złożenia "odwołania" od decyzji z dnia [...] października 2012 r., powołując na usprawiedliwienie spóźnienia dwie okoliczności: 1) otrzymanie decyzji około dwa lata po jej wydaniu; 2) długą chorobę i leczenie szpitalne. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił przywrócenia terminu z dwóch powodów: 1) przekroczenia siedmiodniowego terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu; 2) niedopełniania spóźnionej czynności (niezłożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Sąd I instancji uznał, że w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo zidentyfikowano pierwszą z wymienionych przyczyn odmowy przywrócenia terminu i tylko z tego powodu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Stanowisko organu administracji, co do konsekwencji niedopełniania – równocześnie ze złożeniem prośby o przywrócenie terminu – spóźnionej czynności Sąd I instancji uznał natomiast za błędne, aczkolwiek stwierdził, że nie miało ono jednak wpływu na wynik sprawy. W świetle akt sprawy i treści art. 58 § 1 i 2 K.p.a. Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że skarżący przekroczył termin do złożenia wniosku, który wynosi siedem dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W tej kwestii podzielił stanowisko organu, iż okoliczność doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] października 2012 r. dopiero w dniu 11 kwietnia 2014 r. nie miała znaczenia dla dochowania przez niego terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Termin ten rozpoczął bowiem bieg właśnie w dniu doręczenia, co jednoznacznie wynika z pouczenia zamieszczonego na ostatniej stronie decyzji. Gdyby przyjąć, że okoliczność spóźnionego doręczenia decyzji mogłaby być rozpatrywana w kontekście oceny zawinienia skarżącego w przekroczeniu terminu do złożenia środka zaskarżenia, to siedmiodniowy termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu – liczony od momentu ustania takiej przyczyny - upłynąłby wcześniej niż termin przewidziany na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei powoływane przez R. W. okoliczności długotrwałej choroby i leczenia szpitalnego, które miały uniemożliwiać mu złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, niewątpliwie upłynęły znacznie wcześniej niż na siedem dni przez złożeniem (w dniu 20 marca 2015 r.) prośby o przywrócenie terminu. Niedwuznacznie świadczą o tym znajdujące się w aktach sprawy pisma skarżącego z dnia 26 maja 2014 r. i z dnia 12 czerwca 2014 r., w których domagał się on nadania decyzji z dnia [...] października 2012 r. "klauzuli wykonalności". Nie ulega wątpliwości, że skoro skarżący był w stanie dwukrotnie wystąpić do Ministra z takim żądaniem, to już w dacie złożenia pierwszego z wymienionych wniosków, miał też możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. W tym stanie rzeczy organ zobowiązany był odmówić przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Krytycznie natomiast Sąd I instancji odniósł się do tej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w której organ administracji dokonał wykładni art. 58 § 2 zd. 2 K.p.a. Niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu obowiązku złożenia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) stanowi bowiem brak formalny wniosku, którego uzupełnienia powinien zarządzić organ w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Niemniej jednak Sąd I instancji zauważył, że dopełnienie obowiązku równoczesnego złożenia wniosku o przywrócenie terminu i odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) niejednokrotnie znajduje swój wyraz w łączeniu ich w jednym piśmie procesowym. W ocenie Sądu, analiza wniosku skarżącego z dnia 20 marca 2015 r. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że jego intencją było nie tylko złożenie prośby o przywrócenie terminu ale również zakwestionowanie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. R. W. wyraźnie wskazał, że nie zgadza się z decyzją z dnia [...] października 2012 r. w części, w jakiej nie wyeliminowała ona z obrotu prawnego wymienionych decyzji i orzeczeń "wywłaszczeniowych". W powyższych okolicznościach organ administracji, nie był zobowiązany do wezwania skarżącego do uzupełniania braku formalnego wniosku o przywrócenie terminu poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten bowiem w istocie został zawarty w piśmie z dnia 20 marca 2015 r. Chociaż więc wykładnia art. 58 § 2 zd. 2 K.p.a. zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jest błędna, to uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), orzekł o oddaleniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie pełnomocnikowi strony wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 1 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 151 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z powodu naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 33 § 2 i 3, a także art. 40 § 2 K.p.a. przez całkowite pominięcie w toku postępowania administracyjnego ustanowionego przez stronę pełnomocnika w osobie r. pr. D. S., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uchybienie wskazanym przepisom w toku prowadzonego postępowania administracyjnego było istotne i skutkowało pozbawieniem strony możliwości obrony jej praw; 2) art. 34, art. 36 w zw. z art. 40, art. 39, art. 49 § 1, art. 67 § 5 oraz art. 76 § 1 P.p.s.a. przez pominięcie w postępowaniu sądowoadministracyjnym pełnomocnika skarżącego - r. pr. D. S., która zgodnie z treścią złożonego do akt sprawy upoważnienia z dnia 13 sierpnia 2013 r. była upoważniona również do zastępowania skarżącego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uchybienie wskazanym przepisom w toku prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego było istotne i skutkowało pozbawieniem strony możliwości obrony jej praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji, nie można zaaprobować stanowiska organu odnośnie prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. W sprawie bezsporne jest, że skarżący ustanowił profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego D. S.. Pełnomocnictwo to sporządzone zostało w dniu 13 sierpnia 2013 r. a dołączone do akt sprawy w dniu 25 września 2013 r. W jego treści nie zostały zawarte żadne ograniczenia co do zakresu czynności pełnomocnika. Nie było także podstaw do przyjęcia, że ograniczenia takie wynikają z treści pism skarżącego z 14 października 2013 r. i 8 lutego 2014 r., w których skarżący zażądał doręczenia mu decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. Ograniczenie zakresu pełnomocnictwa procesowego w stosunku do zakresu wynikającego z ustawy, powinno wyraźnie wynikać z oświadczenia mocodawcy i nie może być przedmiotem domniemania stosowanego przez organ prowadzący postępowanie, zwłaszcza jeśli dokument pełnomocnictwa do takich domniemań nie stwarza żadnych podstaw. Należy podkreślić, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (art. 40 § 2 K.p.a.). Przepis art. 40 § 2 K.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (postanowienie SN z 9 września 1993 r., III ARN 45/93, OSNCP 1994, Nr 5, poz. 112). Przepis ten ma pełnić funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi. W świetle powyższej regulacji, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej był w tym przypadku zobowiązany doręczyć wydaną przez siebie decyzję pełnomocnikowi skarżącego. Tylko z tą czynnością wiązały się bowiem wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego określone skutki prawne, do których zalicza się rozpoczęcie, określonego w art. 129 § 2 K.p.a., biegu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przesłanie decyzji samej stronie w tym przypadku takich skutków nie rodziło, gdyż nie mogło zostać uznane za doręczenie w rozumieniu przepisów zawartych w Rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynność doręczenia wspomnianej decyzji samej stronie miała zatem w tym wypadku jedynie charakter informacyjny i nie mogła w żaden sposób negatywnie rzutować na uprawnienia procesowe skarżącego. Miał on oczywiście prawo do samodzielnego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz w terminie liczonym od dnia, w którym decyzja zaskarżona została mu skutecznie - pod względem prawnym - doręczona, to jest od dnia doręczenia decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi. Skoro w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. ustanowionemu pełnomocnikowi, to tym samym nie rozpoczął biegu termin do wniesienia środka zaskarżenia od tego rozstrzygnięcia, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez skarżącego w dniu 20 marca 2015 r. należało uznać za przedwczesny. W tym kontekście prawidłowo zostało wydane postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Nie można bowiem przywrócić terminu, jeśli mu nie uchybiono. Co do meritum, zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju jest więc rozstrzygnięciem prawidłowym, lecz zostało błędnie uzasadnione. Jak zaznaczono na wstępie rozważań identycznie ocenić należy rozstrzygnięcie kontrolowanego sądu, który słusznie oddalił skargę jednak wadliwie to uzasadnił. Mając na względzie powyższe raz jeszcze podkreślić należy, że termin do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r rozpocznie bieg dla skarżącego dopiero z chwilą doręczenia decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi - r. pr. D. S.. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a.