II FSK 790/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Beata Cieloch (sprawozdawca), Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala, Sędzia WSA (del.) Bogusław Wolas, Protokolant Marek Kleszczyński, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 375/16 w sprawie ze skargi E. R. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz E. R. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I.1. Zaskarżonym wyrokiem z 22 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Wa 375/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi E. R. na postanowienie Ministra Finansów z 9 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia uchylił zaskarżone postanowienie. I.2. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z 19 marca 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Strony o wstrzymanie zajęcia kwoty z tytułu podatku od spadku i darowizn zostało doręczone Stronie 23 marca 2015 r. Skarżący pismem z 30 marca 2015 r. (nadanym w placówce pocztowej 31 marca 2015 r.) nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem. Organ poinformował Stronę, że nie ma podstaw prawnych do uznania jego pisma z 30 marca 2015 r. jako zażalenia i przekazania do Ministra Finansów. Poinformował przy tym, że w zaistniałej sytuacji na podstawie art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej K.p.a.) Strona może wnieść do Ministra Finansów wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, składając jednocześnie zażalenie. Skarżący pismem z 15 maja 2015 r. złożył do Ministra Finansów pismo zatytułowane "Protest" wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Minister Finansów postanowieniem z 9 grudnia 2015 r. odmówił Skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, bowiem w jego ocenie Skarżący nie uprawdopodobnił, że do uchybienia terminu doszło bez jego winy. I.3. W skardze do WSA Skarżący wniósł o przywrócenie zaniedbanego terminu, zwolnienie od kosztów sądowych i przyznanie adwokata z urzędu. I.4. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi. I.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, bowiem w jego ocenie niedopuszczalne było wydanie zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, skoro nie zostało poprzedzone wydaniem postanowienia o uchybieniu terminu. WSA powołał się w tym względzie na orzecznictwo sądowoadministracyne oraz poglądy doktryny, zgodnie z którymi stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) jest kwestią pierwotną, kwestia przywrócenia terminu ma charakter wtórny, aktualizuje się bowiem dopiero w razie uznania, że do uchybienia terminu doszło. To zaś, że do uchybienia terminu doszło potwierdza istnienie w obrocie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Bez tego nie można przystąpić do oceny zasadności przywrócenia terminu. Musi być bowiem pewna kwestia doręczenia postanowienia i daty doręczenia. W razie ustalenia, że postanowienie do obrotu nie weszło, albo że nie przysługuje na nie zażalenie, nie wydaje się postanowienia o uchybieniu terminu, ale o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Z kolei w razie ustalenia, że zażalenie zostało wniesione w terminie, trzeba mu nadać bieg. Natomiast w razie stwierdzenia tych 3 okoliczności (istnienie postanowienia w obrocie, dopuszczalność zaskarżenia, przekroczenie terminu ustawowego) zachodzi konieczność wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Wydanie tego postanowienia w takich okolicznościach jest obligatoryjne zgodnie z art. 134 K.p.a. WSA wskazał, że w sprawie tej doszło do naruszenia art. 58 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Zgodnie z zaleceniami WSA w ponownie prowadzonym postępowaniu należy zachować prawem przewidzianą kolejność czynności na wstępnym etapie postępowania zażaleniowego i przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu ocenić kwestię terminowości zażalenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w postanowieniu o stwierdzeniu uchybienia terminu, o ile organ uzna, że do niego doszło. Dopiero później można przystąpić do oceny zasadności przywrócenia terminu, przy czym sam wniosek o przywrócenie terminu należy zbadać pod kątem zachowania wymagań formalnych z art. 58 K.p.a. (w tym zachowania terminu do jego złożenia i uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia). II. W skardze kasacyjnej Minister Rozwoju i Finansów zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego - przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 oraz art. 134 w zw. z art. 141 § 2 i art. 144 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu powinno być poprzedzone wydaniem postanowienia o uchybieniu terminu, co wynikało z nieuwzględnienia przez WSA przy rozpatrywaniu sprawy zgromadzonego w aktach sprawy materiału i znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu wyroku i braku oddalenia skargi. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 59 § 2 oraz w zw. z art. 134 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy przez uchylenie w całości postanowienia Ministra w sytuacji, gdy możliwość pierwotnego wydania postanowienia w przedmiocie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania została wyłączona przez fakt, że Minister Finansów odmówił Stronie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, uznając, że Strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy; - art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 59 § 2 w zw. z art. 58 § 2 K.p.a. przez wadliwe wykonanie przez WSA funkcji kontrolnej i uchylenie w całości postanowienia Ministra Finansów przez uznanie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy do takiego naruszenia nie doszło, a postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia wydane zostało zgodnie z przepisami K.p.a., co prawidłowo ocenił Minister w wydanym rozstrzygnięciu. Minister wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz oddalenie skargi Strony, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. III. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. IV.1. Należy bowiem podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie było dopuszczalne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu przed wydaniem postanowienia o stwierdzeniu jego uchybienia. Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły skutecznie tego stanowiska, a zmierzały jedynie do takiej wykładni prawa mającego zastosowanie w sprawie, która czyniłaby zbędnym art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. IV.2. W tym miejscu wypada przypomnieć zasadę wykładni przepisów prawa, która przyjęła się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą nie jest dopuszczalne rozumienie przepisu w taki sposób, który pozbawiałby część tego przepisu znaczenia prawnego, w myśl łacińskiej sentencji per non est (nie wolno jest interpretować przepisów prawnych tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne). W uchwale Trybunału Konstytucyjnego uznano za niezgodną z założeniem o racjonalności prawodawcy, leżącym u podstaw poprawnej wykładni przepisów prawa, taką wykładnię, która prowadziłaby do wniosku, że pewien fragment przepisu należałoby uznać za całkowicie zbędny (vide uchwała TK z 14 czerwca 1995 r., sygn. akt W 19/94, OTK 1995/1/23). Również Sąd Najwyższy w postanowieniu z 22 czerwca 1999 r., sygn. akt IKZP 19/99, zauważył, że podstawowe reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie – rzecz jasna idealizujące – o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (vide Z. Ziembiński, Teoria prawa, PWN 1978, s. 106 – 123 oraz uchwała SN z 16 marca 2000 r., sygn. akt I KZP 53/99). Poglądy te są zgodne z tymi wyrażanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którymi konstrukcje prawne są tworzone za pomocą słów w ten sposób, że stanowią określoną całość. W konsekwencji nie można ich interpretować nie uwzględniając owej całości, co może również przemawiać za stosowaniem wykładni systemowej (vide uzasadnienie uchwały NSA z 22 czerwca 1998 r., sygn. akt FPS 9/97 oraz uzasadnienie uchwały z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 19/98, a także uchwała z 20 marca 2000 r., sygn. akt FPS 14/99, ONSA 2000/3/92). Pogląd ten podtrzymany został również w bieżącym orzecznictwie NSA (wyrok z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 871/12; z 15 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1328/13; orzeczenia.nsa.gov.pl). Odwołując się zaś do zasady argumentum a minori ad maius, wywieść należy, że skoro nie wolno podczas interpretacji przepisu pozbawić treści normatywnej jego części, to tym bardziej nieuzasadnione byłoby pominięcie podczas dokonywania wykładni przepisów prawa całej regulacji art. 134 K.p.a. IV.3. Zgodnie z art. 58 K.p.a.: § 1. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. § 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. § 3. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. W świetle zaś art. 59 K.p.a.: § 1. O przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. § 2. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Przepisy powyższe regulują zasady rozstrzygania w przedmiocie przywrócenia terminu, zastrzegając, że ich zastosowanie ma miejsce "w razie uchybienia terminu". Okoliczność ta musi więc wystąpić i nie może budzić żadnych wątpliwości. Samo złożenie wniosku o przywrócenie terminu nie jest wszak uwarunkowane uchybieniem terminu, bowiem z różnych względów (nieznajomość prawa, błąd rachunkowy w liczeniu terminu itp.) strona postępowania może być subiektywnie przekonana, że uchybiła terminowi, co wcale nie musiało mieć miejsca w obiektywnie ocenionych realiach. Dlatego nie można pominąć, że art. 58 § 1 K.p.a. wyraźnie wskazuje, że ma on zastosowanie w razie uchybienia terminu. Z tego względu zanim organ przystąpi do rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu, musi ustalić okoliczności sprawy i stwierdzić, czy w istocie doszło do uchybienia terminu. Służy temu podstawa prawna z art. 134 K.p.a. Postępowanie odwoławcze czy też zażaleniowe, które toczy się przed organem odwoławczym, składa się bowiem zasadniczo z trzech faz: fazy wstępnej - badania formalnego, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie lub zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienia go w terminie jest zaś koniecznym warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Jeżeli zatem odwołanie spełniałoby wymagania formalne i organ odwoławczy nie wydałby postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., to byłby zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 138 K.p.a. (lub postanowienia). IV.4. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, z którym zgadza się autor skargi kasacyjnej, że organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności rozpatrzyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zanim stwierdzi uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli bowiem odmówi przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, to zostanie wyłączona możliwość wydania odrębnego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu samo w sobie zawiera bowiem stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, z kolei w przypadku uprzedniego przywrócenia terminu do dokonania danej czynności przesądza, że wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu nie jest dopuszczalne, gdyż w takim przypadku ustają okoliczności obligujące organ do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. Z takimi poglądami nie można się zgodzić. Obowiązkiem organu badającego, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, jest dokonanie ustaleń dotyczących daty doręczenia decyzji i ocena prawidłowości czynności doręczenia przesyłki, w tym między innymi ocena poprawności adresu wykorzystanego do doręczeń. Jeżeli przesyłka została prawidłowo doręczona, to należy porównać datę doręczenia przesyłki z datą wniesienia środka odwoławczego. Jeżeli w wyniku porównania tych dat okaże się, że doszło do przekroczenia terminu, to należy wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego. Organ nie może wówczas wyjaśniać powodów uchybienia terminu, a tym bardziej wnikać, czy nastąpiło to z winy czy bez winy strony postępowania. Organ nie może również ustalać, czy strona miała świadomość uchybienia terminu, a jeżeli tak, to czy chce wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie. Uchybienie terminu stanowi bowiem okoliczność o charakterze obiektywnym. Stan świadomości strony oraz motywy jej postępowania pozostają prawnie obojętne dla stwierdzenia uchybienia terminu. Zadaniem organu odwoławczego jest zatem wyłącznie stwierdzenie, czy w okolicznościach sprawy zaszła obiektywnie rozumiana okoliczność w postaci przekroczenia terminu. Warunkiem koniecznym dopuszczalności rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu jest stwierdzenie, że strona wniosła odwołanie z uchybieniem terminu. Postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania kończy postępowanie odwoławcze wówczas, gdy strona nie złoży wniosku o przywrócenie terminu. Organ odwoławczy winien zatem najpierw wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu, a następnie postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu. W przeciwnym razie - wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania oraz o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego naruszałoby art. 7 i art. 77 K.p.a. (vide P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019; Komentarz do art. 134 K.p.a.). Pogląd, że w razie wydania przez organ odwoławczy postanowienia o odmowie przywrócenia terminu wniesienia odwołania wyklucza wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi, oparty jest zatem na założeniu, że art. 134 K.p.a. w zakresie, w jakim zobowiązuje organ odwoławczy do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi wniesienia odwołania, staje się zbędny, co sprzeciwia się kardynalnej dyrektywie wykładni prawa, zgodnie z którą "niedopuszczalne jest takie ustalanie znaczenia przepisu, przy którym pewne jego zwroty są traktowane jako zbędne" (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 134) (vide A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2018; Komentarz do art. 134 K.p.a.). IV.5. W konsekwencji nie można zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 58, art. 59 § 2 oraz art. 134 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przy tym na obecnym etapie sprawy kontrola w zakresie samych przesłanek merytorycznych przywrócenia terminu (braku winy strony) byłaby przedwczesna. W rezultacie za niezasadne należy też uznać zarzuty naruszenia przez WSA art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. IV.6. Nie znajdując więc podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209, art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.