II SA/Bk 1095/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. E. N. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania dowodu osobistego ze wskazanym adresem zamieszkania oddala skargę Wojewoda P. decyzją z dnia [...].10.2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...].08.2013 r. nr [...] o odmowie wydania Skarżącej dowodu osobistego z adresem zamieszkania B. Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W dniu 29.07.2013 r. B. N. złożyła w Urzędzie Miejskim w K. wniosek o wydanie dowodu osobistego z uwagi na upływający termin ważności posiadanego dokumentu. W ww. wniosku, jako adres zamieszkania na pobyt stały wskazała: B. Z uwagi na to, że B. N. od 17.07.2003 r. zameldowana jest na pobyt stały w Ś. i taki adres zameldowania - zgodnie z jej wcześniejszym wnioskiem o wydanie dowodu osobistego - jest ujęty w posiadanym przez nią dotychczas dowodzie osobistym, wszczęte zostało postępowanie wyjaśniające w przedmiocie wydania Wnioskodawczyni dowodu osobistego z żądanym przez nią adresem B. W toku postępowania B. N. podała, iż jej dotychczasowe zameldowanie pod adresem: S. jest niezgodne z wykazem urzędowych nazw miejscowości. Terytorialnie mieszka ona, bowiem na terenie miejscowości B. (protokół z dnia 13.08.2013r. – k. 7 akt administracyjnych). Niezależnie od czynności podejmowanych w niniejszej sprawie B. N. w dniu 26.07.2013 r. złożyła w Urzędzie Miejskim w K. wniosek o przywrócenie prawidłowej nazwy miejscowości podnosząc przy tym, iż adres, pod którym została zameldowana w 2003 r. czyli S., jest niepoprawny, a sama miejscowość Ś. nie istnieje. Z wykazu urzędowych nazw miejscowości wynika natomiast, że jest to miejscowość B. Wniosła ona zatem o przywrócenie prawidłowej nazwy miejsca jej zamieszkania (tj. B.) z zachowaniem oznakowania budynku jako nr 3. Utrzymywanie błędnego nazewnictwa w ocenie Wnioskodawczyni prowadzi do komplikacji urzędowych, zagraża życiu i zdrowiu mieszkańców. Na wszystkich aktualnych mapach kartograficznych oraz nawigacji GPS, którą posługują się również służby ratownicze i porządkowe widnieje bowiem nazwa B. (pismo z dnia 26.07.2013 r.). W odpowiedzi na powyższy wniosek z dnia 8.08.2013 r. pracownik Urzędu Miejskiego w K. wskazał, że zgodnie z aktualnym wypisem z rejestru gruntów wynika, że-działka [...] będąca własnością W. N., na której zamieszkuje B. N., położona jest w powiecie s., jednostka ewidencyjna K., obręb [...] Ś. W założonej dla powyższej nieruchomości księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. IV Wydział Ksiąg Wieczystych w Dziale I-O "oznaczenie nieruchomości" ujawniono, że ww. nieruchomość położona jest w m. Ś., gm. K., powiat s. Również w akcie notarialnym z [...].09.1981 r. na mocy którego obecny właściciel nabył m.in. budynek mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość wskazano, że jest on położony w Ś., gm. K. Poinformowano, że w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 13 lutego 2013 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części (Dz.U. z 2013 r. poz. 200) istnieje nazwa miejscowości B., natomiast z dokumentacji posiadanej przez Urząd wynika, że nieruchomość, na której jest zameldowana B. N. nie jest położona w B. Zgodnie z powyższym rozporządzeniem urzędowa nazwa miejscowości to Nowa Ś. Decyzją Burmistrza K. z dnia [...].08.2013 r. Nr [...] orzeczono o odmowie wydania B. N. dowodu osobistego z adresem zamieszkania B. W uzasadnieniu organ powołał się na zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz na powyżej przytoczoną argumentację. Wskazano, że Wnioskodawczyni od dnia 17.07.2003 r. jest zameldowana na pobyt stały w miejscowości Ś. i taki adres widnieje w poprzednio wydanym dowodzie osobistym, co zostało potwierdzone własnoręcznym podopisem Wnioskodawczyni na wniosku i formularzu dowodowym. Ponadto podniósł, że stosownie to § 13 ust. 1 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 6 lutego 2009 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich unieważniania, wymiany, zwrotu lub utraty (Dz.U. z 2009 r. nr 47, poz. 384) w przypadku gdy dane zawarte we wniosku nie są zgodne z danymi zawartymi w dostępnych dokumentach, rejestrach i ewidencjach gromadzących dane tej osoby, organ gminy wstrzymuje sporządzenie formularza do czasu wyjaśnienia nieprawidłowości danych zawartych we wniosku i wydaje nieodpłatnie wnioskodawcy zaświadczenie potwierdzające złożenie wniosku. Organ, odmówił, zatem wydania dowodu z wnioskowanym adresem zamieszkania, powołując się na art. 37 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności o dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 993) B. N. zaskarżyła powyższą decyzję. W odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 4 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez zaniechanie ustalenia nazwy miejscowości, w której przebywa z zamiarem stałego pobytu, naruszenie przepisu art. 47a ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nieprowadzenie przez Gminę K. ewidencji miejscowości i adresów, a w szczególności miejscowości B., naruszenie przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części poprzez nieuwzględnienie istnienia urzędowej nazwy miejscowości B., naruszenie przepisów procesowych poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący dowodów, a mianowicie niedokonanie oględzin miejsca pobytu Wnioskodawczyni i brak ustaleń, co do faktu istnienia w rzeczywistości miejscowości o nazwie B., a wirtualne przyjęcie, że jest to miejscowość Ś. Decyzją z dnia [...].10.2013 r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał przede wszystkim, że istotą niniejszej sprawy jest wniosek Odwołującej z dnia 26.07.2013 r. o wydanie dowodu osobistego z wpisem o miejscu zameldowania wskazanym jako B., pomimo tego, że zakres sprawy wkracza na kwestie związane z adresem zameldowania rejestrowanym w ewidencji ludności, czy też związane z położeniem i oznaczeniem nieruchomości, ewidencjonowanym w ewidencji gruntów i budynków, czy też ewidencji miejscowości. Organ zwrócił uwagę, że sprawy związane zaś z wydawaniem dowodów osobistych reguluje ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz rozporządzenie w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich unieważnienia, wymiany, zwrotu lub utraty. Katalog danych zamieszczanych w dowodzie osobistym został określony art. 37 ust. 1 ww. ustawy, gdzie w pkt. 4 postanowiono, że w dowodzie osobistym zamieszcza się adres miejsca zameldowania na pobyt stały, a w razie jego braku zameldowania na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; w przypadku braku zameldowania na pobyt stały albo pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące danych o adresie nie zamieszcza się. Według organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do niniejszej sprawy miejsce zamieszkania Wnioskodawczyni jest tożsame z miejscem jej zameldowania. Uwzględniając powyższe i mając na uwadze fakt, że kompetencje organu odwoławczego obejmują korygowanie wad decyzji organu I instancji, organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja rozstrzyga w istocie o odmowie wydania dowodu osobistego z żądanym przez wnioskodawczynię wpisem o adresie miejsca zameldowania. Dodatkowo organ wskazał, ze B. N. zameldowana została na pobyt stały w dniu 17.07.2003 r. pod adresem: Ś., gm. K., a zameldowanie to zostało zarejestrowane w ewidencji ludności. Dodatkowo z ustaleń poczynionych w Urzędzie Miejskim w K. wynika, że zgodnie z wypisem rejestru gruntów, czy też zapisów ujętych w księdze wieczystej, nieruchomość, na której zamieszkuje położona jest w obrębie Ś. Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. Nr 166, póz. 1612) w stosunkach publicznych można używać jedynie nazw miejscowości w brzmieniu urzędowym. Przy tym, odpowiednio do delegacji zwartej w art. 9 ust. 1 ww. ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, w dniu 13 grudnia 2012 r. wydane zostało rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części, które weszło w życie w dniu 28.02.2013 r. W ww. rozporządzeniu ujęta jest zarówno m. B., jak i N. Ś. B. N. wniosła do tut. sądu administracyjnego skargę na ww. decyzję zarzucając jej: 1/ naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10.04.1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez zaniechanie wydania skarżącej dowodu osobistego z adresem miejsca zamieszkania na pobyt stały w miejscowości B. nr domu 3. 2/ /naruszenie przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 13.12.2012 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części poprzez zanegowanie przez Burmistrza K. istnienia urzędowej nazwy miejscowości B. położonej w Gminie K. powiatu s. o województwa [...] i oznaczonej w urzędowym wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia, nr indentyfikacyjnym [...]. 3/ naruszenie przepisów art. 8. 9. 77 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący dowodów, a mianowicie niedokonanie oględzin miejsca zamieszkania skarżącej i nie ustalenia co do faktu istnienia w rzeczywistości miejscowości o nazwie B., a wirtualne przyjęcie, że jest to miejscowość Ś., której de facto i de iure nie ma, 4/ naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez złamanie zasady prawnej kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu przed organami administracyjnymi i prawdy obiektywnej, co doprowadziło do naruszenia słusznego interesu skarżącej, jak również naruszenia interesu społecznego. Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji Wojewody P. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza K. i nakazanie obu organom administracyjnym rozpatrzenie pozytywne wniosku o wydanie dowodu osobistego z rzeczywistym miejscem zamieszkania Skarżącej w B. ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organom administracyjnym do ponownego merytorycznego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uprzednie stanowisko oraz argumentację. Na rozprawie dnia [...].03.2014 r. pełnomocnik Skarżącej złożył do akt odpis decyzji z [...].06.1966 r. PPRN w B., na okoliczność, że w domu gdzie mieszka Skarżąca mieszkali uprzednio jej poprzednicy, a miejscowość oznaczona była B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 1270, dalej: "p.p.s.a." ). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem tut. Sadu, nie może zostać uwzględniona. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa wydania dowodu osobistego ze wskazaniem adresu zamieszkania jako B. Kwestia wydawania dowodów osobistych uregulowana zaś została w rozdziale 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 1984 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z art. 34 niniejszej ustawy każdy, kto należy do kategorii osób w przepisie tym wymienionej (obywatelstwo, miejsce zamieszkania, wiek) jest obowiązany posiadać dowód osobisty. Poza tym w myśl art. 40 pkt. 3 posiadacz dowodu osobistego ma obowiązek wymienić ten dokument w razie upływu terminu ważności dowodu osobistego. Art. 44 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi zaś delegację ustawową, w oparciu, o którą wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2000 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich wymiany, zwrotu lub utraty. Uregulowania przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz wydanego na jej podstawie aktu wykonawczego wskazują, że wydanie dowodu osobistego następuje na wniosek osoby zobowiązanej do jego posiadania, przy czym wniosek ten zawierać musi dane podlegające wpisowi do dowodu osobistego. Dane, które wpisuje się do dowodu osobistego wymienia w sposób wyczerpujący art.37 ust.1 powoływanej ustawy, wskazując w pkt. 3 na adres miejsca zameldowania na pobyt stały, a w razie jego braku - zameldowania na pobyt czasowy trwający ponad dwa miesiące. W ocenie sądu zasadne jest przyjęcie, że dane wskazane we wniosku o wydanie dowodu osobistego, a podlegające zamieszczeniu w dowodzie osobistym, podlegają kontroli i ich prawdziwość winna być przez organ administracyjny sprawdzona. Chodzi jednak jedynie o kontrolę zgodności danych ze stosownymi materiałami źródłowymi. Celowi temu służy wymóg załączenia do wniosku dokumentów wymienionych w §1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie wydania dowodu osobistego nie jest postępowaniem, w toku, którego organ administracyjny mógłby skutecznie kwestionować dane podlegające ustaleniu w odrębnych postępowaniach i aby władny był w tym zakresie czynić własne ustalenia. Przykładowo wskazać można na związanie organu administracyjnego w postępowaniu o wydanie dowodu osobistego treścią aktu urodzenia, aktu małżeństwa czy dokumentu potwierdzającego obywatelstwo. Przepisy nie nakładają natomiast na stronę obowiązku przedstawienia dokumentu potwierdzającego miejsce zameldowania. Skoro, bowiem w myśl § 1 pkt 2a rozporządzenia w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych wniosek przekazywany jest do organu gminy właściwego ze względu na miejsce pobytu stałego wnioskodawcy, a w przypadku braku takiego miejsca - do ostatniego miejsca jego pobytu stałego - to oczywiste jest, że organowi temu znane jest miejsce zameldowania z racji prowadzonej przez niego ewidencji. Zauważyć przy tym należy, że postępowanie w przedmiocie zameldowania/wymeldowania - choć prowadzone jest przez ten sam organ - to jednak jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie wydania dowodu osobistego. Wskazuje na to - w ocenie sądu - już sam tytuł ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Za rozróżnieniem postępowania w przedmiocie meldunku od postępowania w sprawie wydania dowodu osobistego przemawia także systematyka powołanej ustawy (uregulowanie tych kwestii w odrębnych rozdziałach). Z akt niniejszej sprawy wynika, że Skarżąca została zameldowana na pobyt stały w dniu 17.07.2003 r. pod adresem Ś., gm. K. W tych okolicznościach uznać należy, że organ administracyjny - w postępowaniu w przedmiocie wydania dowodu osobistego - związany jest dokonanym wcześniej zameldowaniem i bez jego wzruszenia w postępowaniu w przedmiocie prawidłowości dotychczasowego zameldowania - zameldowanie to nie może być skutecznie kwestionowane i podważane. Za wyżej przedstawionym stanowiskiem zdaje się przemawiać pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 31.10.1991 r. sygn. akt III AZP 6/91, w myśl którego wpis w dowodzie osobistym nie ma waloru decyzji administracyjnej - potwierdza jedynie dopełnienie obowiązku meldunkowego; tymczasem budzące wątpliwości kwestie meldunku wymagają rozstrzygnięcia w drodze decyzji - co w niniejszej sprawie miejsca nie miało. Ponadto WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 405/09, zauważył, że z uwagi na fakt, iż wpisy w dowodzie osobistym mają charakter wtórny i rejestracyjny, przy wymianie na nowy powinny być zgodne z dokumentami, rejestrami, ewidencjami gromadzącymi dane tej osoby. W konsekwencji dotychczasowych wywodów stwierdzić trzeba, że - bez skutecznego prawnie wzruszenia dotychczasowego zameldowania Skarżącej - nie można w postępowaniu w przedmiocie wydania dowodu osobistego stwierdzić innego jej miejsca zameldowania niż te, które zostało dotychczas zarejestrowane. Ewidencja ludności ma na celu rejestrację danych dotyczących m. in. zameldowania, które powinny być zgodne ze stanem faktycznym. Skoro Skarżąca uważa, że dane te nie są spójne ze stanem faktycznym winna ona doprowadzić do wszczęcia procedury, która spowoduje zmianę danych dot. jej miejsca zameldowania. Podkreślenia wymaga, że w załączniku do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 13 grudnia 2012 r. sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części, na str. 139, wskazano nazwę miejscowości B. jako kolonia wsi N. Ś. w gminie K., w powiecie s. z identyfikatorem miejscowości z krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju [...], zaś na str. 1393 ujawniono nazwę N. Ś. jako wieś w gminie K., w powiecie s. z identyfikatorem miejscowości z krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju [...]. Dodatkowo w oznaczeniu nieruchomości w księdze wieczystej akcie notarialnym z 1981 r. oraz z wypisu z rejestru gruntów wynika, że nieruchomość, na której zamieszkuje Skarżąca położona jest w Ś. Dokonywanie zaś zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz w księgach wieczystych wymaga wszczęcia trybu, odrębnego od postępowania w sprawie wymiany dowodu osobistego. W myśl art. 47a ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287), ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów należy do zadań gminy. Do zadań gminy należą również zadania wynikające z ustawy o ewidencji ludności, ich charakter zaś określa art. 52 tej ustawy, zgodnie z którym, organy gminy wykonują zadania określone w tej ustawie jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Powyższe wskazuje, że wykonywanie przez organ gminy zadań z zakresu ewidencji miejscowości, ulic i adresów nie jest jednocześnie wykonywaniem zadań dotyczących obowiązku meldunkowego czy posiadania dowodów osobistych. Dlatego raz jeszcze należy podkreślić, że wpisy w dowodach osobistych mają charakter wtórny, oparty o zapisy ewidencyjne. Art. 37 ust. 1 pkt 4 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie daje organowi uprawnień do wpisania w dowodzie osobistym innego miejsca zameldowania niż to wynika z aktualnej ewidencji zameldowania. Zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia w/w przepisu art. 37 ust. 1 pkt 4 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 8, 9, 77 § 1 § 4 k.p.a.) nie są zasadne. Zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dn. 13.12.2012r. nie dotyczy istoty niniejszej sprawy. Zmiana – urzędowych nazw miejscowości winna być wprowadzona przez organ administracji samorządowej w trybie ogólnym do tego przewidzianym. Zarzut niedokonania oględzin miejsca zamieszkania Skarżącej nie miał znaczenia dla wyniku sprawy, bowiem spór dotyczył objęcia inną nazwą miejscowości miejsca zamieszkania Skarżącej, a nie faktu jej zamieszkiwania na danym terenie. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.