II SA/Gl 1214/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. M. i J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2014 r. "A" Sp. z o.o. w W. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji, ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, położonej w Gminie B., oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiącej współwłasność skarżących J. M. i J. M. – poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na niej gazociągu wysokiego ciśnienia, jako inwestycji celu publicznego, zapisanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Do wniosku dołączono notatkę służbową z dnia 31 lipca 2013 r. oraz pisma ofertowe do współwłaścicieli z dat 11 września 2013 r. i 8 stycznia 2014 r. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania skarżący w pismach z dnia 8 lipca 2014 r. i z dnia 4 sierpnia 2014 r. domagał się "oddalenia" wniosku, kwestionując przeprowadzenie rzetelnych negocjacji i deklarując gotowość zawarcia umowy o służebności przesyłu pod warunkiem zmiany trasy gazociągu, bądź wypłaty odszkodowania w żądanej wysokości. Stanowisko to podtrzymał w toku rozprawy administracyjnej w dniu 5 sierpnia 2014 r., działając również jako pełnomocnik skarżącej. Wnioskodawca pismem z dnia 22 sierpnia 2014 r. poinformował o braku możliwości zmiany trasy gazociągu i podtrzymaniu wniosku. W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej działając na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 4, 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części przedmiotowych działek – poprzez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nich gazociągu wysokiego ciśnienia, określając szerokość pasa gruntu i powierzchnię zajęcia poszczególnych działek oraz obszar strefy kontrolowanej gazociągu (po 3m od osi gazociągu), zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1. Nadto, organ I instancji zobowiązał wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po przeprowadzeniu inwestycji, a gdyby nie było to możliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty – do zapłaty odszkodowania, zaś właścicieli nieruchomości zobowiązał do jej udostępnienia w celu konserwacji oraz usuwania awarii gazociągu (pod rygorem egzekucji administracyjnej) i poinformował o skutkach ostateczności decyzji w zakresie wpisu do ksiąg wieczystych. W uzasadnieniu organ administracji zrelacjonował przebieg postępowania oraz omówił treść regulacji prawnej. Stwierdził, że planowana inwestycja celu publicznego jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...], opubl. w Dz. Urzęd. Woj. [...]. z dnia [...] r. poz. [...], przewidującym przeznaczenie przedmiotowych działek pod teren gazociągu i rolnictwa (symbol planu G/R). Zdaniem organu, został też spełniony warunek uprzednich negocjacji o udostępnienie nieruchomości, co potwierdzają dołączone do wniosku pisma. Właściciele nieruchomości nie wyrazili jednak zgody z powodu zaniżenia odszkodowania. Nie przyniosły skutku także próby polubownego załatwienia w toku sprawy. Stąd też zdaniem organu, spełnione został przesłanki do uwzględnienia wniosku inwestora, bowiem strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, które uznały za niemożliwe do przyjęcia, zaś fakt, że proponowane odszkodowanie nie odpowiada oczekiwaniom właściciela, nie oznacza niedopełnienia wymogu rokowań z art. 124 ust. 3 ustawy. W odwołaniu od decyzji J. M. i J. M. zarzucili naruszenie art. 124 ustawy – poprzez błędne przyjęcie, że nie wyrazili zgody na wejście na teren ich nieruchomości i lokalizację gazociągu, a także uchybienie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa, art. 7, 8, 77 i 80 kpa z powodu braku analizy materiału dowodowego w zakresie uciążliwości i skutków inwestycji, wskazania przyczyn odmowy wiarygodności dowodom, pominięcia pertraktacji prowadzonych w toku postępowania w zakresie wysokości wynagrodzenia i odszkodowania i ich zgody na zawarcie umowy z inwestorem. Zdaniem odwołujących się, wnioskodawca zaniechał bowiem rzetelnych negocjacji przed złożeniem wniosku w zakresie warunków realizacji robót i obowiązków odszkodowawczych. Nie sporządził też protokołu, zawierającego efekt uzgodnień lub brak zgody, zaś postawione przez nich warunki były możliwe do przyjęcia. Nadto, ich zdaniem przed wydaniem decyzji organ nie dokonał analizy sprawy pod kątem uszczuplenia ich władztwa w zakresie jak najmniejszej uciążliwości inwestycji. Wreszcie, wskazali na braki uzasadnienia w zakresie odniesienia się do ich pisma. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji jako zgodną z prawem, organ odwoławczy stwierdził bowiem, że zasadne było wszczęcie postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości, gdyż rokowania nie mogą mieć charakteru pozornego, ani też przebiegać w nieskończoność, zaś wyrażenie woli zawarcia umowy, nie może stanowić tylko słownej deklaracji. Natomiast zgoda na zawarcie umowy o służebność przesyłu nie jest zgodą, o której mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (obecnie – Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.). Organ odwoławczy podniósł, że również w toku rozpatrywania odwołania nie doszło do ugodowego załatwienia sprawy, mimo takiej możliwości. Po analizie planu miejscowego Wojewoda stwierdził też, że inwestycja jest zgodna z jego zapisami, zaś organ I instancji prawidłowo określił zakres zajęcia nieruchomości. Nie dopatrzył się nadto naruszenia reguł procedury administracyjnej w świetle podejmowanych przez organ I instancji czynności i działań oraz stanowiska stron w toku postępowania. Wreszcie, organ II instancji wyjaśnił, że kwestia niekorzystnego dla strony przebiegu gazociągu nie mogła być badana w niniejszym postępowaniu, gdyż przesądził o tym plan miejscowy. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego J. M. i J. M. domagali się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając: – naruszenie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem ich zdaniem rokowania winny cechować się wolą współdziałania w celu osiągnięcia uzgodnień w drodze rozmów, – naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 15 kpa – z powodu braku rozważenia przez organy obydwu instancji ich słusznego interesu, analizy stanowiska wnioskodawcy i stanu faktycznego sprawy. Skarżący nie zgodzili się bowiem ze stanowiskiem Wojewody, że wnioskodawca w sposób prawidłowy przeprowadził negocjacje i miał podstawy do wystąpienia z wnioskiem z braku ich zgody. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W kolejnym piśmie z dnia 11 marca 2016 r. skarżący podtrzymując skargę, zaakcentowani, że organy administracji nie uwzględniły faktu wyrażenia zgody na wejście na teren i realizację inwestycji, a obecnie inwestor nie wyraża zgody na zawarcie porozumienia, o co wystąpili pismem z dnia 28 stycznia 2016 r. Stąd też do zawarcia umów nie doszło z jego winy, zaś spór ogniskował się w kwestii wysokości odszkodowania. Oznacza to brak podstaw do wydania decyzji o ograniczeniu własności. Do pisma dołączono odpisy pisma skarżącego i udzielonej odpowiedzi oraz ich pisma z dnia 12 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Trafnie organy administracji dopatrzyły się podstaw do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, składającej się z wymienionych wyżej działek, stanowiących współwłasność skarżących. Z mocy art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m.in. przewodów i urządzeń do przesyłania gazu, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrażą na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, jeżeli obowiązuje na danym terenie. W świetle art. 124 ust. 3 ustawy, warunkiem udzielenia zezwolenia jest jednak poprzedzenie wniosku o zezwolenie rokowaniami z właścicielami nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1, które to rokowania przeprowadza wnioskodawca, dołączając do wniosku dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że wniosek dotyczył realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy, zaś inwestycja została przewidziana w planie miejscowym, przywołanym przez organy administracji. Spór dotyczy kwestii, czy wnioskodawca dochował wymogu przeprowadzenia negocjacji i czy skarżący wyrazili zgodę na wykonanie prac na ich nieruchomości. Jednak wbrew twierdzeniom skarżących, wymóg ten dotyczy etapu przed złożeniem wniosku, co wynika jednoznacznie z treści art. 124 ust. 3 ustawy. Stąd też rozważenia wymaga fakt, czy dołączona do wniosku z dnia 5 czerwca 2014 r. dokumentacja potwierdza poprzedzenie wniosku negocjacjami o udostępnienie nieruchomości w celu budowy na niej gazociągu wysokiego ciśnienia, jak to przyjęły organy administracji. Zdaniem sądu administracyjnego, notatka z dnia 31 lipca 2013 r., stanowiąca utrwalenie przebiegu spotkania skarżącego, działającego również w imieniu skarżącej z przedstawicielami wnioskodawcy, dowodzi że skarżący co prawda wyrazili zgodę na założenie na ich nieruchomości gazociągu, lecz zgodę obwarowali warunkami, których nie przyjął wnioskodawca jako podmiot realizujący cel publiczny, udzielając odpowiedzi pismami z dat 11 września 2013 r. i 8 stycznia 2014 r. Przede wszystkim spór dotyczył przebiegu gazociągu na pewnym odcinku oraz wysokości odszkodowania. Tymczasem przebieg gazociągu został określony w planie miejscowym i zmiana jego trasy wymagałaby przeprowadzenia procedury zmiany aktu prawa miejscowego. Procedurę planistyczną przeprowadzają zaś organy gminy, co oznacza, że nawet wola podmiotu realizującego inwestycję celu publicznego, nie ma bezpośrednio wpływu na działania jednostki samorządu terytorialnego, nie mówiąc już o długotrwałości procedury planistycznej. Kwestie te zostały skarżącym objaśnione w kolejnych pismach wnioskodawcy, nawet już na etapie postępowania administracyjnego. W drugim rzędzie spór dotyczył wysokości odszkodowania, uzależnionego przez skarżących od częściowej zmiany trasy gazociągu w celu odsunięcia go od zabudowy na ich nieruchomości. Jednakże wnioskodawca nie przystał na żądane przez skarżących odszkodowanie, dysponując sporządzonym na jego zlecenie operatem szacunkowym, który udostępniono skarżącym. Jednak po nadesłaniu operatu, skarżący nie udzieli odpowiedzi na ofertę wnioskodawcy co do wysokości proponowanego odszkodowania. Nie ma przy tym prawnego znaczenia fakt, czy spór dotyczył wszystkich działek, czy też ostatecznie skarżący zakwestionowali wycenę jedynie dla dwóch działek. Wszystkie działki składają się bowiem na jedną nieruchomość, objętą wnioskiem. Sam wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy, został zaś złożony dopiero po upływie pół roku po udostępnieniu operatu i brak reakcji skarżących, uzasadniał przyjęcie przez organy, że doszło do wyczerpania trybu negocjacji z art. 124 ust. 3 ustawy, co dokumentują dołączone do wniosku pisma. Wbrew twierdzeniom skarżących, organy administracji nie są bowiem władne do oceny przyczyn odmowy zawarcia ugody przez jedną ze stron negocjacji, a więc stwierdzenia, czy chodzi o postawienie warunku niemożliwego do spełnienia. Teoretycznie w przypadku sporu o wysokość odszkodowania można powiedzieć, że zapłata określonej kwoty zawsze jest możliwa. Jednak to wola obu stron jest decydująca, jeżeli chodzi o przyjęcie warunków ugody. Spór o wysokość odszkodowania oznacza zaś, że pomimo deklaracji skarżących, nie wyrazili zgody na wykonanie gazociągu na ich nieruchomości, blokując wykonanie inwestycji. Brak pisemnej zgody, zawierającej podpisy obu stron negocjacji uniemożliwia bowiem inwestorowi ubieganie się o pozwolenia na budowę, gdyż nie dysponuje prawem do nieruchomości, stanowiącej współwłasność skarżącej. Zgoda udzielona pod warunkami, których nie przyjęła druga strona nie uprawnia do wykonania robót na cudzej nieruchomości. Stanowisko skarżących potwierdza treść pism, kierowanych do organu już po złożeniu wniosku, w którym domagali się wszak jego oddalenia. Do zawarcia ugody nie doszło też w toku postępowania administracyjnego, mimo umożliwienia przez organy obydwu instancji dalszych pertraktacji co do wysokości odszkodowania. Treść skargi dowodzi zaś, że intencją skarżących jest wynegocjowanie jak najkorzystniejszych warunków finansowych, co jest zrozumiałe z uwagi na szkodę finansową, lecz nie może skutkować uwzględnieniem skargi. Inwestor jest bowiem uprawniony do złożenia wniosku u zastąpienie zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac budowlanych na jego nieruchomości, zaś wniosek musiał odnieść skutek poprzez wydanie pozytywnej decyzji, umożliwiającej realizację inwestycji, co nie pozbawia skarżących możliwości dochodzenia roszczeń finansowych, lecz już nie blokuje procesu inwestycyjnego. Uprzywilejowana pozycja podmiotu realizującego inwestycję celu publicznego wynika zaś wprost z treści art. 124 ust. 1 ustawy. Chybione są zatem zarzuty skargi naruszenia art. 7, 8, 9, 11 i 77 § 1 kpa. Organy administracji prawidłowo przeanalizowały dokumenty dołączone do wniosku i pisma skarżących, złożone w toku postępowania. Ich zgoda, obwarunkowana uzyskaniem odszkodowania, nawet w wysokości uzasadnionej okolicznościami sprawy, nie mogła podważać zasadności wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy. Rozstrzygnięcia organów administracji zostały też należycie uzasadnione, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 kpa, zaś przyczyny, dla których nie doszło do zawarcia ugody, są bez znaczenia dla wyniku sprawy. Zgodności zaskarżonej decyzji z prawem nie podważa też fakt rezygnacji przez skarżących z części roszczeń finansowych. Na etapie postępowania sądowego nie ma już żadnego znaczenia fakt prowadzenia dalszej korespondencji. W niniejszej sprawie nie sposób ferować zarzutu braku uprzedniego przeprowadzenia negocjacji, które nie doprowadziły do zawarcia ugody. Brak wypracowania wspólnego stanowiska, uzasadnia wydanie decyzji, zastępującej zgodę właściciela (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 296/13, LEX nr 1569512). Zaskarżona decyzja zawiera też wszystkie wymagane elementy, a w szczególności prawidłowo określa zakres zajęcia nieruchomości skarżących, pozostawiając poza ramami postępowania roszczenia finansowe skarżących, które mogą być dochodzone w trybie art. 128 ust. 4 ustawy. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). im