II OSK 1459/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1278/15 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2015 r. oddalił skargę M. G. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej również jako "Wojewoda") z dnia [...] kwietnia 2015 r., w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] grudnia 2014 r. M. G. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania wraz z częściową nadbudową i przebudową budynku produkcyjnego na zakład opieki dla osób starszych – D. zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości W. Starosta Garwoliński decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania wraz z częścią nadbudowaną i przebudowaną budynku produkcyjnego na zakład opieki dla osób starszych – D. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. G., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Skargę na tę decyzję złożył M. G. Zarzucił, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę jego odwołania, czego dowodem jest to, że w uzasadnieniu podaje się symbol terenu "UM", który w okolicy nie istnieje, a w decyzji wskazuje się na kolizję z terenem O. Skarżący podał, że mleczarnia oddalona jest o 150 m, jej komin o 300 m, a pomiędzy jest ziemia orna. Wskazał jednocześnie, że Starostwo i Wojewoda powinni przychylić się do tego projektu, bo na ich terenie znika produkcja w środku pól, a powstanie mniej uciążliwa działalność otoczona nimi. Ponadto wzrośnie też zatrudnienie o ok. 50 osób. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podał, że rozstrzygnięcie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania zostało wydane na skutek ustalenia, że przedstawiony projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż dotyczy przebudowy budynku produkcyjnego na zakład opieki dla osób starszych na działce, która wedle § 8 ust. 10 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Garwolin, uchwalonego przez Radę Gminy Garwolin uchwałą z dnia [...] czerwca 2007 r., położona jest na terenie oznaczonym symbolem PS – tereny przemysłowo-składowe, co jest okolicznością bezsporną w sprawie. W ocenie Sądu organy zasadnie przyjęły, iż planowana inwestycja o funkcji zakładu opieki dla osób starszych koliduje tak z podstawowym, jak i dopuszczalnym uzupełniającym przeznaczeniem terenu, na którym inwestycja ma być zrealizowana. Uwzględnienie zaś charakteru i celów uchwały w przedmiocie miejscowego planu i sposobu jej wykładni każe przyjąć, że nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego, który możliwość lokalizacji na terenie oznaczonym PS obiektu mieszczącego funkcje inne, niż ustalone w § 8 ust. 10 pkt 1 i 2 uchwały, upatruje w treści jej § 8 ust. 10 pkt 8. Nadanie § 8 ust. 10 pkt 8 uchwały treści zgodnej z jego rozumieniem przez skarżącego stoi, w ocenie Sądu, w sprzeczności z założeniami generalnymi planu i wyrażoną w § 7 pkt 3 planu zasadą ogólną niepozwalającą na inwestowanie niezgodne z ustalonym w planie przeznaczeniem (funkcją) terenu. W odniesieniu do stanowiska wyrażonego w przedstawionej przez skarżącego opinii urbanistycznej z [...] lipca 2013 r., w świetle której również § 7 pkt 8 uchwały otwiera możliwość lokalizacji planowanej funkcji "zakładu opieki dla osób starszych" nie wymienionej wprost w ustaleniach dla terenów PS, jako nie kolidującej z podstawowym lub uzupełniającym przeznaczeniem terenu, Sąd zauważył, że § 7 pkt 8 uchwały stanowi, iż w granicach obszarów objętych planem ustala się możliwość lokalizacji obiektów i funkcji nie przewidzianych ustaleniami planu, a nie kolidujących z podstawowym lub uzupełniającym przeznaczaniem. W opinii Sądu, przepis ten, wyrażający zasadę ogólną planu, nie może być odczytywany jako zezwalający na lokalizację zakładu opieki dla osób starszych na terenie PS. Nie można uznać bowiem, że lokalizacji obiektu o funkcji zakładu opieki dla osób starszych ustalenia planu nie przewidują, skoro szczegółowa część planu miejscowego w odniesieniu do obiektów usług mieszczących funkcje opieki społecznej przewiduje ich lokalizację np. na terenach oznaczonych UO (§ 8 ust. 5 pkt 2a) i UZ (§ 8 ust. 6 pkt 2a planu miejscowego). Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł M. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi oraz uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 28 października 2015 r. zarzucono naruszenie: a) prawa materialnego: 1) § 8 ust. 10 pkt 8 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Garwolin uchwalonego uchwałą gminy Garwolin [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., przez błędną jego wykładnię skutkującą przyjęciem, iż nie można zmienić przeznaczenia działki nr [...] położonej w miejscowości W., ul. O., gmina Garwolin, na przeznaczenie działki umożliwiające stworzenie domu seniora, podczas gdy zmiana taka jest dopuszczalna w kierunku zmniejszenia uciążliwości funkcji, 2) § 7 pkt 8 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Garwolin, przez błędną jego wykładnię skutkującą przyjęciem, iż nie można na działce nr [...] położonej w miejscowości W. zlokalizować D., podczas gdy w granicach obszarów objętych planem ustala się możliwość lokalizacji obiektów i funkcji nie przewidzianych ustaleniami planu, przy czym muszą nie kolidować z podstawowym przeznaczeniem terenu, b) naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: - pominięcie ujawnionych w sprawie okoliczności dotyczących położenia działki nr [...] w miejscowości W., która znajduje się w otoczeniu pól uprawnych oraz lasu i przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne bez wskazania przyczyn bezkrytycznego przyjęcia jako podstawy faktycznej wyroku funkcjonującej na sąsiadujących terenach Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej pomimo, iż znajduje się ona od działki skarżącego w odległości 300 m; - brak wskazania przyczyn nieprzyjęcia jako podstawy faktycznej wyroku okoliczności wskazanych w opinii urbanistycznej z dnia [...] lipca 2013 r.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy naruszyły obowiązującą je procedurę postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa oraz art. 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w drodze niezebrania oraz nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności uznanie za udowodnione okoliczności wynikających jedynie z oświadczenia jednej ze stron postępowania, a pominięcie aktów administracyjnych (opinii urbanistycznej) i dokumentów świadczących o odmiennym stanie faktycznym i prawnym (wyrys z miejscowego planu zagospodarowania). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Problemem spornym w rozpatrywanej sprawie, do którego sprowadzają się wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, jest to, czy realizacja zakładu opieki dla osób starszych koliduje z terenem przemysłowo-składowym i nie jest dopuszczalna na przedmiotowym terenie w świetle § 7 pkt 8 i § 8 ust. 10 pkt 8 uchwały Rady Gminy Garwolin Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Garwolin (Dz.Urz. Woj.Mazow. Nr 190, poz. 5329 ze zm.). Stosownie do § 7 pkt 8 tej uchwały, w granicach obszarów objętych planem ustala się możliwość lokalizacji obiektów i funkcji nie przewidzianych ustaleniami planu, a nie kolidujących z podstawowym lub uzupełniającym przeznaczeniem terenu. W myśl zaś § 8 ust. 10 pkt 8 planu, na wyznaczonych w planie terenach oznaczonych "PS" - tereny przemysłowo-składowe, ustala się możliwość zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów produkcyjnych oraz restrukturyzacji terenów zdegradowanych w kierunku zmniejszenia uciążliwości funkcji. Z powyższych uregulowań wynika, że na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem "PS" istnieje możliwość zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów produkcyjnych oraz restrukturyzacji terenów zdegradowanych w kierunku zmniejszenia uciążliwości funkcji (§ 8 ust. 10 pkt 8), a także możliwość lokalizacji obiektów i funkcji nie przewidzianych ustaleniami planu, o ile nie kolidują z podstawowym lub uzupełniającym przeznaczeniem terenu (§ 7 pkt 8). Rozważenia wymaga zatem kwestia, czy zakład opieki dla osób starszych koliduje z terenem przemysłowo-składowym. W obowiązujących przepisach brak jest definicji terminu "kolidujący". Według Słownika języka polskiego (Słownik SJP.PL), kolidujący to pozostający w sprzeczności, przeszkadzający w zrobieniu czegoś, będący przeszkodą. Przyjąć zatem należy, że obiekt kolidujący z określonym przeznaczeniem to taki, który uniemożliwia lub chociażby utrudnia realizację tego przeznaczenia. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, zakład opieki dla osób starszych jest obiektem o przeznaczeniu kolidującym z podstawowym lub uzupełniającym przeznaczeniem terenu przemysłowo-składowego. Istnienie takiego zakładu bowiem mogłoby utrudniać lub wręcz uniemożliwiać prowadzenie w jego sąsiedztwie działalności wskazanej w § 8 ust. 10 pkt 1 i 2 planu. Działalność prowadzona na terenie o przeznaczeniu przemysłowo-składowym może bowiem być dokuczliwa dla osób starszych, oczekujących ciszy i spokoju. Zezwolenie na lokalizację na przedmiotowym terenie zakładu opieki dla osób starszych mogłoby spowodować, że podmiot prowadzący ten zakład domagałby się prowadzenia w sąsiedztwie domu opieki działalności, która nie zakłócałaby ciszy i spokoju. Trudno bowiem zakładać, aby prowadzący legalnie zrealizowany zakład opieki dla osób starszych podmiot godził się na uciążliwości dotykające jego podopiecznych. Uciążliwości takie na terenie przemysłowo-składowym niewątpliwie mogą występować (np. wzmożony ruch pojazdów, emisja zanieczyszczeń, hałas), a ich eliminacja mogłaby utrudniać lub wręcz uniemożliwiać prowadzenie działalności wskazanej w § 8 ust. 10 pkt 1 i 2 planu. Nie można przy tym spodziewać się, że podmioty prowadzące na wspomnianym terenie działalność zgodną z przeznaczeniem przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będą dostosowywać tę działalność do oczekiwań zakładu opieki dla osób starszych. Tak więc zakład opieki dla osób starszych jest obiektem o przeznaczeniu kolidującym z podstawowym lub uzupełniającym przeznaczeniem terenu przemysłowo-składowego, oznaczonym w miejscowym planie symbolem "PS". Zauważyć przy tym wypada, że gdyby podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie o dopuszczalności realizacji na przedmiotowym terenie zakładu opieki dla osób starszych z uwagi na jego mniejszą uciążliwość w stosunku do przeznaczenia przewidzianego w planie miejscowym, to przy podobnej argumentacji na tym terenie można byłoby np. wznosić domy mieszkalne, a nawet obiekty rekreacyjne. Takie zaś zagospodarowanie przedmiotowego terenu niewątpliwie nie byłoby zgodne z przeznaczeniem przewidzianym w planie miejscowym. Z uwagi na powyższe zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest § 8 ust. 10 pkt 8 i § 7 pkt 8 uchwały Rady Gminy Garwolin z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Garwolin, nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Nie są też uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mającego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 oraz art. 80 k.p.a. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji ustosunkował się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów i prawidłowo uznał, że organy administracyjne w sposób wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia zebrały i oceniły zgromadzony materiał dowodowy, należycie wyjaśniając wszystkie mające istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności. Sąd nie miał więc podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podkreślić wypada, że naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny złamał zasady w tym przepisie unormowane – rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a. i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Z akt sprawy wynika, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji zasad tych nie złamał. Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.