I SA/Wa 2167/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Położone w gminie [...] nieruchomości stanowiące majątek ziemski "[...]", obejmujący obszar [...] ha, zostały przejęte w trybie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., Nr 3, poz. 13 ze zm.) przywoływanego dalej jako "dekret", na własność Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Stanowiły one dawną własność zmarłego w 1936 r. K. S., którego spadkobiercą był syn - T. S. (post. [...]). Tenże zmarł w [...] r., a spadek po nim nabyli z T. S., A. D., J. M. oraz K. S. (post. [...]). T. S. i K. S. wystąpili do Wojewody [...] z wioskami o stwierdzenie, że cześć powyższego majątku, obejmująca zespół dworsko-parkowy, zlokalizowany na aktualnej działce nr [...] o pow. [...] ha nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W efekcie rozpoznania ich wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2012 r. stwierdził, że nieruchomość - nazwana przez inicjatorów postępowania "zespołem dworsko parkowym w [...]" - podpadała pod działanie ww. przepisu. Miała ona bowiem w ocenie organu charakter rolny, a areał majątku przekraczał normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Brak przy tym było dowodów potwierdzających istnienie odrębnej fizycznie i prawnie wydzielonej części nieruchomości zwanej zespołem parkowo-dworskim, o czym miał świadczyć "Szkic parcelacji majątku [...]" z [...]r. oraz "Wykaz rachunkowy" z [...] r. Od powyższej decyzji strony nie wniosły odwołania, a przez to uzyskała ona walor ostateczności. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. K. S. wystąpił o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając Wojewodzie rażące naruszenie prawa, a zwłaszcza art. 7 i 77 k.p.a. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] października 2015 r, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniach tych rozstrzygnięć Minister wskazywał na istotę postępowania nadzorczego oraz charakterystykę kwalifikowanej wady prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (rażące naruszenie prawa) wywodząc, że w odniesieniu do przepisów postępowania za takowe należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 k.p.a., prowadzące do ograniczeń uprawnień strony (za wyjątkiem naruszeń stanowiących podstawę wznowienia) i mających wpływ na nieprawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego. Takich wad kontrolowana decyzja, w jego ocenie, nie zawierała. Organ nadzoru dostrzegł wprawdzie jej wadliwości, wynikające choćby z niezastosowanie się w sposób poprawny do zasady przekonywania, braku należytego wyjaśnienia motywów odstąpienia od czynności dowodowych wnioskowanych przez stroną, czy też pominięcia części materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach. Jednakże nie zgadzał się z argumentem strony, że Wojewoda nie przeprowadził żadnego postępowania, a formułując swoją ocenę opierał się wyłącznie na dokumentach dostarczonych przez stronę. Zwracał również uwagę, że kwestionowana decyzja oparta została na tezie, iż okolicznością decydująca o prawidłowości przejęcia majątku na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest ogólny obszar danej nieruchomości ziemskiej i jeśli przekracza on 100 ha powierzchni ogólnej, to w całości podlega reżimowi ww. przepisu. Taka wykładnia dekretu nie powoduje sama przez się rażącego naruszenia prawa, gdyż jest to jeden z kilku sensownych sposobów interpretacji dekretu, nawet jeśli dominującym jest inny kierunek wykładni. W tej zaś sytuacji ograniczenie zakresu wyjaśnienia elementów stanu faktycznego, do przesłanek decydujących o ocenie zastosowania dekretu w świetle powyższej wykładni również nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzje te skierowane zostały m.in. do T. S. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2015 r. stanowiła przedmiot wniesionej przez K. S. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności: art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, poprzez pominięcie argumentacji skarżącego dotyczącej wyłączenie spod działania dekretu części dworskiej majątku ziemskiego, a także art. 77 § 1 k.p.a., poprzez złamanie zasady oficjalności postępowania i zasady prawdy obiektywnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wnosił on o uchylenie ww. decyzji jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z [...] sierpnia 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że uczestnik niniejszego postępowania - T. S. zmarł [...]., co spowodowało odroczenie tej rozprawy. W dniu [...] marca 2016 r. do akt sprawy pełnomocnik skarżącego nadesłał odpis postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt [...] o nabyciu spadku po ww. zmarłym przez A. J. i K. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W pierwszym rzędzie zaś z urzędu bada czy kwestionowany akt obarczony jest kwalifikowanymi wadami prawnymi prowadzącymi do jego nieważności. Kierując się powyższą regułą Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2015 r., jak też poprzedzająca ją decyzja tego organu z [...] sierpnia 2015 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. (k. 53 akt sądowych), potwierdzonego treścią złożonego następnie do akt postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...] (k.55 akt sądowych), jeden z uczestników postępowania – T. S., zmarł [...] lutego 2013 r., a zatem przed wydaniem obydwu ww. decyzji. Co istotne również, żaden z jego następców prawnych w tym postępowaniu udziału nie brał. Oznacza to, że rozstrzygnięcia podjęte przez Ministra, którego adresatem był także wyżej wymieniony (vide rozdzielnik decyzji), zostało skierowane do osoby zmarłej, a więc takiej, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej, to zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd – który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela – iż prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony, prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby bowiem można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może zaś być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Tę z kolei oceniać należy według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 8 k.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. W konsekwencji osoba zmarła – jako niemająca zdolności prawnej - nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że zmarły T. S. (będący jednym z inicjatorów postępowania zakończonego kontrolowaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r.), jako osoba niemająca zdolności prawnej nie mógł być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do niego nie można było prowadzić postępowania nadzorczego mającego za przedmiot ww. decyzję, ani skierować do niego podjętego rozstrzygnięcia. Skoro zaś do takiej sytuacji doszło, to przyjąć należy, że rozstrzygnięcia Ministra obarczone są od dnia ich wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Mając zaś na uwadze, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2015 r. podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego z wyżej wskazanej przyczyny ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne, przed rozstrzygnięciem sprawy w sposób nie obciążony wadą nieważności. Wobec natomiast stwierdzenia obarczenia zaskarżonej decyzję kwalifikowaną wadą prawną, rozpoznanie skargi oraz wydanie orzeczenia mogło mieć miejsce – stosownie do art. 119 pkt 1 i art. 120 p.p.s.a. - w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Z tych względów Sąd, na podstawie ww. przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania nie orzekano wobec nie złożenia w tym zakresie przez skarżącego, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, stosowanego wniosku.