II OSK 745/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 206/16 w sprawie ze skargi H.H. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie wymeldowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika T. H. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 206/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę H.H. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] grudnia 2015 r. w przedmiocie wymeldowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta [..] decyzją z dnia [..] sierpnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2016 r. poz. 722) orzekł o wymeldowaniu H.H. z pobytu stałego z lokalu przy al. [..] w K. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 11 maja 2015 r. zostało wszczęte na wniosek T. H. postępowanie administracyjne o wymeldowanie H. H. z pobytu stałego z lokalu przy al. [..] w K. We wniosku T. H. podał, iż H.H. nie zamieszkiwała w wyżej wymienionym lokalu od października 1991 r. Wyjaśnił, iż H. H.wyprowadziła się z lokalu w sposób dobrowolny i trwały oraz nie utrzymywała z nim kontaktu. W dniu 8 lipca 2015 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w trakcie której H. H. oświadczyła, że od 1991 r. nie zamieszkuje trwale w lokalu, ale nie dokona dobrowolnego wymeldowania z nieruchomości, ponieważ zamierza ponownie w niej zamieszkać. W dniu 21 lipca 2015 r. H.H. złożyła w Sądzie Rejonowym dla [..] w K., Wydział I Cywilny wniosek o zabezpieczenie korzystania z powyższego lokalu. Podsumowując organ wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że H.H. nie zamieszkuje w lokalu przy al. [..] w K., a podane przez nią powody niedokonania obowiązku meldunkowego w świetle ustawy o ewidencji ludności nie znajdują uzasadnienia. Po rozpatrzeniu odwołania H.H.od tej decyzji, Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, że organ ten prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na zebranym materiale dowodowym, gdyż wyjaśnienia w danej sprawie były zgodne i jednoznacznie wskazały, że H. H. dobrowolnie opuściła lokal, a stan ten nie uległ zmianie. Organ zaznaczył, że H.H. w 1991 r. opuściła lokal w K. Obecnie T. H. mieszka w lokalu sam, jego syn wyprowadził się 5 lat wcześniej. Wskazano dalej, iż wnioskodawca przyznał, że żona próbowała ponownie zamieszkać w lokalu, jednak na jego życzenie go opuściła. Od 1991 r. H.H. nie powróciła trwale do lokalu, a od 1993 r. mieszkała w W., przyjeżdżała do K. w celu odwiedzin córki i syna, ale nie odbywały się one w tym lokalu. Organ wskazał, że celem uzupełnienia materiału dowodowego pismem z dnia 14 października 2015 r. wystąpił do Sądu Rejonowego dla [..] o udzielenie informacji, czy w sprawie o zabezpieczenie korzystania z pokoju w ww. lokalu oraz części wspólnej korytarza, kuchni i łazienki zapadło prawomocne rozstrzygnięcie. Sąd Rejonowy poinformował, że postanowieniem z dnia [..] listopada 2015 r., sygn. akt [..]oddalił wniosek H. H. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Wojewody [..] wniosła H. H., zarzucając błędy w ustaleniach faktycznych, polegających na nieustaleniu powodów opuszczenia lokalu oraz nieuwzględnienie jej interesu prawnego polegające na wstrzymaniu się z podjęciem decyzji do czasu rozstrzygnięcia postępowania przed sądem cywilnym. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że H.H. opuściła miejsce stałego zameldowania i wyjechała do Austrii w 1991 r. Skarżąca powróciła do kraju, ale nie do miejsca stałego pobytu. Odwiedzała swoje dzieci, lecz również nie odbywało się to w lokalu przy al. [..]. Skarżąca kwestionując prawidłowość przeprowadzonego postępowania nie wskazała, jakich dowodów, jej zdaniem, organy nie przeprowadziły. W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy dawał organom uzasadnione podstawy do orzeczenia o wymeldowaniu H. H. Fakt opuszczenia ww. mieszkania i nieprzebywania w nim skarżąca przyznała podczas rozprawy administracyjnej w dniu 8 lipca 2015 r., w trakcie której oświadczyła, że od 1991 r. nie zamieszkuje trwale w lokalu. Wszystkie inne okoliczności (dlaczego i kiedy jej mąż wystąpił z wnioskiem o wymeldowanie, jaki będzie wynik sprawy rozwodowej i podziału majątku), jak prawidłowo wskazały organy, nie miały i nie mają znaczenia w sprawie o wymeldowanie. Jest ono bowiem jedynie potwierdzeniem faktu, że skarżąca nie przebywa w miejscu, w którym była zameldowana. Istotną okolicznością jest też to, że przez ponad dwadzieścia lat, od 1991 roku aż do dnia 21 lipca 2015 r., tj. do dnia złożenia w Sądzie Rejonowym dla [..] w K., Wydział I Cywilny wniosku o zabezpieczenie korzystania z pokoju w ww. lokalu oraz części wspólnej korytarza, kuchni i łazienki (prawomocnie oddalonego postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia[..] listopada 2015 r., sygn. akt [..] ), H.H. nie podjęła żadnych kroków prawnych w celu przywrócenia swoich praw do lokalu. Nie tylko zatem w nim nie przebywała, ale też do 2015 r. nie starała się o prawo do korzystania z niego. Podjęte natomiast w 2015 r. działania prawne zmierzające do umożliwienia skarżącej korzystania z części lokalu okazały się nieskuteczne. Z kolei postępowanie o rozwód nie jest kwestią prejudycjalną dla "wstrzymania się" przez organ z podjęciem decyzji do czasu rozstrzygnięcia postępowania przed sądem cywilnym, ani podstawą do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z art. 56, czy art. 123 - 126 P.p.s.a., w tym szczególnie art. 125 § 1 pkt 1 K.p.a. Zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Zmiana w tym zakresie nie ma więc wpływu na własność lokalu. Mając tę okoliczność na względzie Sąd uznał, że organy administracyjne swymi decyzjami zlikwidowały trwającą od wielu lat w stosunku do skarżącej fikcję meldunkową. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła H. H., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: - naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 33, art. 35 i art. 36 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, co w konsekwencji jako podstawa materialno - prawna zaskarżonego orzeczenia miało bezpośredni wpływ na wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie, - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.: art. 3 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja odpowiada prawu i bezzasadne oddalenie skargi pomimo błędów w ustaleniach faktycznych, jak również w związku z nieprzeprowadzeniem dowodów uzupełniających w sprawie przez organy prowadzące postępowanie, dzięki którym możliwe byłoby ustalenie związku przyczynowego między opuszczeniem miejsca stałego zameldowania przez skarżącą a zachowaniem wnioskodawcy, W skardze kasacyjnej wskazano, że skarżąca wielokrotnie zwracała uwagę na fakt, że postępowanie w sprawie o wymeldowanie powinno być zawieszone zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. z uwagi na niezakończone wówczas postępowanie w sprawie rozwodowej toczącej się przed Sądem Okręgowym w K., czy też z uwagi na nieprzeprowadzenie do dnia dzisiejszego sprawy o podział majątku pomiędzy skonfliktowanymi stronami. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. T. H. w odpowiedzi na skargę kasacyjnej domagał się jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Występujący na rozprawie przed naczelnym sądem administracyjnym pełnomocnicy skarżącej kasacyjnie i uczestnika postępowania T. H. wnosili i wywodzili jak we wcześniejszych pismach procesowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. nie okazały się skuteczne. W pierwszej kolejności podnieść należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. stanowi podstawę uchylenia przez sąd administracyjny aktów administracji publicznej wydanych z naruszeniem prawa materialnego, co oznacza, że przepis ten nie może jednocześnie zostać powołany dla zwalczania ustaleń faktycznych tych organów, bowiem samodzielną podstawę prawną sunięcia z obrotu prawnego takich aktów wydanych z naruszeniem przepisów procedury przez sąd administracyjny formułuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Nadto zarówno przepis art. 3 § 1, jak i art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mogą służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd I instancji. Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Sąd I instancji, analizując i oceniając znajdujące się w aktach sprawy dowody, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Natomiast prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie został powiązany z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a co ma istotne znaczenie, bowiem przepis ten ma charakter wyłącznie wynikowy i nie może być samodzielnie powołany jako podstawa prawna zwalczania ustaleń i oceny stanu faktycznego sprawy. Podobnie jest z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., przy czym przepis ten, co zostało już podkreślone, odnosi się wyłącznie do naruszeń prawa materialnego i nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego sprawy. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przypomnieć należy, iż brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36). Dalej zauważyć trzeba, iż choć właściwe zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały powiązane z naruszeniem w/w przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., to jednak zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. I OPS 10/09 nie dyskwalifikuje to samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Zarzuty naruszenia art. 33, art. 35 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności nie okazały się skuteczne. Zgodnie z art. 35 tej ustawy, organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Dla stwierdzenia, że nastąpiło opuszczenie lokalu w rozumieniu powołanego przepisu konieczne jest ustalenie, że opuszczenie to miało charakter dobrowolny, było wynikiem realizacji uprzednio powziętego zamiaru zmiany miejsca pobytu i przeniesienia centrum swych spraw życiowych w inne miejsce. Dokonując wykładni tego przepisu należy również mieć na uwadze, że istotą postępowania w sprawie o wymeldowanie osoby z lokalu jest zapewnienie zgodności zapisów w ewidencji ludności z rzeczywistym miejscem pobytu danej osoby. Jeśli zatem osoba nie przebywa w dotychczasowym miejscu pobytu, a opuszczenie miało charakter dobrowolny lub wynikało z czynności właściwego organu mającego swe oparcie w prawie, stwarza to podstawę do orzeczenia o wymeldowaniu tej osoby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie tego przepisu przez organy administracji publicznej odpowiadało prawu. Wniosek o opuszczeniu miejsca stałego pobytu przez skarżącą, dający podstawę do wymeldowania jej z miejsca stałego pobytu, jest zasadny i znajduje odzwierciedlenie w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Fakt opuszczenia przedmiotowego lokalu od 1991 r. stwierdziła sama skarżącą w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 8 lipca 2015 r., co w postępowaniu w sprawie wymeldowania stanowi już wystarczający dowód na potwierdzenie faktu niezamieszkiwania w spornym lokalu, choć w tej sprawie znalazło to odzwierciedlenie również w zeznaniach świadków. Sama wola (zamiar) powrotu do dotychczasowego miejsca zameldowania deklarowana przez skarżącą i to w bliżej nieokreślonej przyszłości nie może samoistnie przesądzać o braku przesłanek do wymeldowania. Deklaracja chęci powrotu przez skarżącego do przedmiotowego lokalu nie przesądza o charakterze pobytu, bowiem zauważyć należy, że o ocenie charakteru pobytu, czy też opuszczenia lokalu, decyduje nie tyle werbalna treść oświadczenia woli składanych przez skarżącego, lecz okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty. Bez znaczenia pozostaje przy tym pierwotna przyczyna opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu (np. agresywne zachowania męża), w sytuacji gdy opuszczenie to miało charakter trwały. Nawet bowiem przyjęcie stanowiska, że opuszczenie lokalu nie było dobrowolne nie przesądza jeszcze, że nie zostały wypełnione przesłanki do wymeldowania. Nawet jeżeli sama przyczyna opuszczenia lokalu przez osobę, której dotyczy postępowanie w sprawie wymeldowania nie była dobrowolna, a powrót do miejsca pobytu był utrudniony (np. wskazywana przez skarżącą okoliczność wymiany zamków w drzwiach), to następne trwałe przeniesienie centrum życiowego, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej mającej na celu odzyskanie możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację prawną zobowiązującą organ administracji do wymeldowania takiej osoby z dawniej zajmowanego lokalu, skoro obowiązku meldunkowego sama nie dopełniła. Jak słusznie zaznaczył Sąd I instancji, przez ponad dwadzieścia lat, tj. od 1991 r. do 21 lipca 2015 r. (daty złożenia w Sądzie Rejonowym dla [..]w K., Wydział I Cywilny wniosku o zabezpieczenie korzystania z pokoju w/w lokalu oraz części wspólnej korytarza, kuchni, łazienki, prawomocnie oddalonego postanowieniem tego Sądu z dnia [.]. listopada 2015 r., sygn. akt [..], H.H. nie podjęła żadnych kroków prawnych w celu przywrócenia swoich praw do lokalu. Wyrażenie jedynie woli dalszego zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, bez jednoczesnego zobiektywizowania tej woli i przejawienia jej przez wykorzystanie instytucji prawnych umożliwiających dopuszczenie do lokalu, nie jest okolicznością wystarczającą do uznania, że nie doszło do dobrowolnego opuszczenia lokalu. Nieskorzystanie z prawnych środków umożliwiających powrót do lokalu powoduje, że brak jest podstaw prawnych do utrzymywania fikcji meldunkowej. Toczące się równolegle z postępowaniem w przedmiocie wymeldowania postępowanie rozwodowe nie jest kwestią prejudycjalną, która uzasadniałaby zawieszenie postępowania w sprawie wymeldowania. Wynik postępowania w sprawie rozwodowej nie ma wpływu na wynik postępowania w przedmiocie wymeldowania, bowiem w tym ostatnim nie bada się tytułu prawnego do lokalu, a wyłącznie kwestię jego trwałego opuszczenia na potrzeby zniesienia fikcji meldunkowej. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku T.H. o zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem zgodnie z ogólna zasadą wyrażoną w art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a. uczestnikiem postępowania na prawach strony jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, a więc w niniejszym postępowaniu inicjujący je T. H. Przepisem szczególnym odnośnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej jest art. 204 P.p.s.a., który przewiduje zwrot kosztów jedynie na rzecz organu (pkt 1), względnie skarżącego (pkt 2). Jakikolwiek przepis nie przewiduje zaś zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania nie będącego skarżącym.