II SA/Gl 1041/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Po rozpoznaniu wniosku "B" w K., decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta w B. na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013r. poz. 1235 ze zm.), ustalono środowiskowe uwarunkowania dotyczące przedsięwzięcia, polegającego na budowie zespołu trzech budynków magazynowych z częścią handlową, biurową i socjalną wraz z infrastrukturą (drogi wewnętrzne, parkingi, place manewrowe, przyłącza), na działkach nr 1, 2, 3, obręb [...], przy ul. [...] w B. W decyzji określono m.in. wymóg zaplanowania w dokumentacji bezodpływowego, szczelnego zbiornika na ścieki bytowe oraz systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu inwestycji, oparty o studnie chłonne i rozsączanie z ziemi, przy czym do ujmowania wód opadowych i roztopowych z terenów utwardzanych (dróg, parkingów, chodników, placów itp.), wprowadzono wymóg wykonania systemu kanalizacji deszczowej, wyposażony w separator substancji ropopochodnych, umożliwiający podczyszczeniu tych wód przed wprowadzeniem do ziemi. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że przedmiotowe przedsięwzięcie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 b i pkt 56 b rozp. Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), zostało zakwalifikowane do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jedynie na niewielkim, północnym fragmencie działek inwestycyjnych obowiązuje plan miejscowy dla węzła na trasie przebiegu drogi krajowej [...]. Dla pozostałego terenu nie ma obowiązującego planu miejscowego. Biorąc pod uwagę opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., postanowieniem z dnia [...] r. stwierdzono konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz ustalono zakres raportu. W dniu 9 stycznia 2015r. inwestor przedłożył raport, sporządzony przez specjalistę d/s ochrony środowiska W. T., uzupełniony w dniu 14 stycznia 2015 r. Następnie dokonano wymaganych obwieszczeń, lecz w wyznaczonym terminie nie wpłynęły żadne uwagi, wnioski, zastrzeżenia. W toku postępowania co prawda jedna ze stron zgłosiła uwagi co do wzrostu natężenia ruchu na ul. [...], z której zaplanowano objazd do terenu inwestycji, lecz następnie uwagi wycofała. W związku z przedłożeniem raportu, zwrócono się do RDOŚ o uzgodnienie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia, a następnie na wezwanie tego organu inwestor uzupełnił raport w dniu [...]r. Na tej podstawie RDOŚ postanowieniem z dnia [...]r. uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia. Natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. opinią sanitarną z dnia [...]r. pozytywnie zaopiniował inwestycję, a następnie pismem z dnia [...]r. po uzupełnieniu raportu, podtrzymał pozytywną opinię. Powołując się na dane, przyjęte w raporcie, organ I instancji uznał, że nie będą przekroczone najbardziej rygorystyczne dopuszczalne poziomy hałasu, a planowana działalność nie będzie znacząco wpływać na jakość powietrza i nie będzie źródłem powstawania ścieków technologicznych. Zdaniem organu, z przedstawionych wyjaśnień wynika też, że zaproponowany sposób odprowadzania wód opadowych i roztopowych nie będzie negatywnie wpływał na tereny sąsiednie. Organ I instancji podał też, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie na terenie obecnie niezagospodarowanym, który częściowo stanowi las, lecz nie będzie tam realizowana. Na terenie tym nie występują też obszary, wymagające ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt, w tym obszary Natura 2000 oraz inne formy ochrony przyrody. Wymóg wykonania ogrodzenia ma zaś na celu uniemożliwienie przedostawania się zwierząt na teren prowadzonej działalności. Z raportu wynika też, że obiekty nie będą stanowiły ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Zdaniem organu, informacje dostępne w raporcie są wystarczające do oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a zawarte w nim ustalenia winny stanowić podstawę sformułowania warunków, zawartych w decyzji przy uwzględnieniu wymogów opinii sanitarnej i postanowienia uzgadniającego. Realizacja przedsięwzięcia zgodnie z wymogami decyzji w ocenie organu, nie spowoduje naruszenia standardów jakości środowiska oraz jego poszczególnych komponentów. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A" Sp. z o.o. w P., zarzucając naruszenie: - art. 7 i 77 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy, a w szczególności niewystarczającą weryfikację oświadczeń inwestora zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, - art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a,b,c ustawy o udostępnieniu informacji... poprzez wydanie decyzji środowiskowej, podczas gdy obszar planowanej inwestycji uniemożliwia jej wydanie ze względu na odprowadzanie do środowiska ścieków, emisję i występowanie innych uciążliwości, takich jak hałas i bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej, - art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy z powodu braków uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu odwołująca się Spółka zarzuciła, że organ I instancji bezkrytycznie odniósł się do informacji, przedstawionych przez inwestora, kopiując w uzasadnieniu część postanowienia RDOŚ z dnia [...]r. o uzgodnieniu warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy uzgodnienie to, podobnie jak raport i opinia sanitarna, nie są wiążące dla organu, który powinien poczynić własne ustalenia faktyczne w sprawie. Tymczasem w ocenie odwołującej się Spółki, sposób realizacji przedsięwzięcia budzi poważne zastrzeżenia co do jego zgodności z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Za niewystarczające należy uznać stanowisko organu co do sposobu odprowadzania ścieków, skoro nie wiadomo, czy zbiornik bezodpływowy już istnieje, czy też jest dopiero planowany i niemożliwa będzie jego realizacja zgodnie z wymogami techniczno-budowlanymi. Zdaniem Spółki, sposób zagospodarowania wód deszczowych jest zaś sprzeczny z art. 37 w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145), bowiem wymaga pozwolenia wodnoprawnego, zaś inwestor nie zadeklarował zamiaru ubiegania się o jego wydanie i nie wiadomo, jak zamierza odprowadzać ścieki opadowe i roztopowe w przypadku odmowy jego wydania. Odwołująca się zarzuciła też brak określenia przez inwestora, czy projektowane obiekty będą eksploatowane w porze nocnej oraz usytuowania projektowanych 10 wentylatorów i brak planu sytuacyjnego z naniesioną lokalizacją obiektów oraz lokalizacją źródeł hałasu, podczas gdy najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości 150 m od planowanego przedsięwzięcia. Zarzuciła, że organ bezkrytycznie zaakceptował dane przedstawione przez inwestora, nie nakładając obowiązku wykonania pomiarów akustycznych i przeprowadzenia badań w tym względzie. Przywołując orzecznictwo sądowe, Spółka wskazała też na braki uzasadnienia decyzji, które nie spełnia wymogów z art. 85 ust, 2 pkt 1 ustawy z powodu braku własnych ustaleń w sprawie, nieuwzględnienia skali przedsięwzięcia, wielkości zajmowanego terenu oraz wzajemnych proporcji, a także z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się przedsięwzięć z uwagi na bliskie sąsiedztwo innych czterech wielkopowierzchniowych przedsięwzięć. Spółka podniosła też, że inwestor wystąpił o wydanie środowiskowych dla dwóch innych budynków magazynowych w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, co oznacza etapowanie inwestycji. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium stwierdziło bowiem, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez ten organ, a decyzja jest zgodna z prawem. Zdaniem organu odwoławczego, raport zawiera bowiem wszystkie elementy, o których mowa w art. 52 ustawy, zaś z jego treści wynika, że inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływała na środowisko oraz zdrowie ludzi. Odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań jest zaś możliwa jedynie w przypadku, gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie, w razie niezgodności inwestycji z planem miejscowym lub odmowy uzgodnienia decyzji. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie wystąpił. Kolegium nie zgodziło się też z poglądem, że ustalenia zawarte w raporcie nie są wiążące dla organu. Dla poparcia stanowiska przywołano treść art. 80 ust. 1 ustawy. Zdaniem Kolegium, raport ten został też rzetelnie oceniony zgodnie z wymogami z art. 7 i 77 kpa, zaś odwołująca się nie przedłożyła dowodu podważającego wiarygodność raportu jako dokumentu prywatnego. Kolegium wskazało też na wiążący charakter postanowienia RDOŚ, jako organu uzgadniającego, które istotnie kształtuje treść decyzji środowiskowej. Zdaniem Kolegium, ustawa nie przewiduje też wymogu istnienia infrastruktury technicznej przed wydaniem takiej decyzji, zaś kwestia sposobu odprowadzania wód podlega uregulowaniu na etapie pozwolenia na budowę, zaś zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy, pozwolenie wodnoprawne może być wydane już po uzyskaniu decyzji środowiskowej. Na tym etapie nie jest też możliwe wykonanie pomiaru poziomu hałasu dla urządzeń, które jeszcze nie funkcjonują, choć producent wentylatorów podał takie dane. Kolegium wskazało też, że co prawda inwestor uzyskał już decyzję środowiskową dla podobnego przedsięwzięcia, lecz na działkach przy innej ulicy, oddzielonych ul. [...], a więc nie są to przedsięwzięcia powiązane technologicznie. W konsekwencji Kolegium uznało, że uprawnienia osób trzecich nie zostały w niniejszej sprawie naruszone i odwołania nie uwzględniono. W skardze na decyzję ostateczną Spółka "A" domagała się jej uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, ponawiając zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, która zdaniem skarżącej została niesłusznie odrzucona przez organ odwoławczy, nadto organ ten nie odniósł się do wymogów decyzji, zawartych w art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej dodatkowo powołując się na wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 678/15, podtrzymał pogląd o konieczności oceny raportu przez organ administracji, nawet w drodze opinii biegłego. Wskazał też na braki raportu w zakresie wymaganych załączników, zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy oraz niewskazanie przez inwestora wariantu alternatywnego i oparcie się jedynie na danych katalogowych co do wentylatorów, będących źródłem hałasu, bez przeprowadzenia pomiarów natężenia hałasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W oparciu o należycie zebrany i oceniony materiał dowodowy prawidłowo organy administracji dopatrzyły się podstaw do wydania decyzji środowiskowej w wyniku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wymogi wniosku o wydanie decyzji określa art. 74 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji..., wyżej powołanej. Przepis ten nie wymienia pozwolenia wodnoprawnego w ramach szczególnego korzystania z wód, wydanego na podstawie ustawy – Prawo wodne, co koreluje z treścią art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy o udostępnianiu informacji ..., jako że wydanie decyzji środowiskowej następuje przed uzyskaniem zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i pozwolenia wodnoprawnego. Na tym etapie postępowania brak zatem podstaw do rozważania skutków nieuzyskania pozwolenia wodnopranwego, czy też niewystąpienia z wnioskiem o jego wydanie. Wyegzekwowanie od inwestora dokumentacji następuje na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, którego wstępem jest decyzja środowiskowa, a w szczególności, na etapie pozwolenia na budowę. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy, określającego wymogi takiej decyzji. Mianowicie, decyzja określa m.in. rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, w szczególności w projekcie budowlanym. Skoro inwestor ubiegając się o wydanie decyzji środowiskowej nie musi i nie może, legitymować się projektem budowlanym, oczywiste jest w decyzji środowiskowej nie określa się też miejsca usytuowania zbiornika na ścieki bytowe. Zarzuty skargi wskazują zaś, że skarżąca Spółka nie zapoznała się nie tylko z aktami sprawy, lecz nawet uzasadnieniem decyzji organu I instancji, z którego jasno wynika, ze cały teren inwestycji jest niezabudowany. Oczywiste jest zatem, że na nieruchomości nie ma obecnie zbiornika bezodpływowego, a jego budowa sama w sobie nie stanowi wszak przedsięwzięcia, dla którego wydaje się decyzję środowiskową. Stąd też dopiero na etapie pozwolenia na budowę wymagane będzie zaprojektowanie zbiornika, spełniającego wymogi techniczno-budowlane, które to przepisy są aktami wykonawczymi do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), a nie – ustawy o udostępnianiu informacji.... Stąd też skład orzekający nie podzielił argumentacji, że obowiązkiem inwestora jest wskazanie wielkości i lokalizacji zbiornika na ścieki bytowe na tym etapie postępowania. Decyzja środowiskowa nie przesądza jeszcze, że do realizacji inwestycji dojdzie, a badanie zgodności z wymogami prawa następować będzie w dalszych postępowaniach, a mianowicie, o ustalenie warunków zabudowy i pozwolenie na budowę. Wbrew zarzutom skargi, uzupełniając kartę informacyjną przedsięwzięcia pismem z dnia 13 sierpnia 2014 r. inwestor przedłożył też mapę z naniesioną lokalizacja budynków oraz usytuowaniem 10-ciu wentylatorów wentylacji mechanicznej (max 55 dB). Inwestor przedłożył też kopię mapy ewidencyjnej oraz wypis z rejestru gruntów (vide: załączniki nr 5 akt adm.). Dopełnił zatem wymogu z art. 74 ust. 1 pkt 3 i 3a ustawy, dotyczącego postępowania, w którym liczba stron nie przekracza 20 (ust. 1a i b ustawy). W takim bowiem przypadku dokumenty te nie stanowią załącznika do raportu. Inwestor zadeklarował też pracę w systemie 3 – zmianowym, zaś raport zawiera analizę oddziaływania na klimat akustyczny, wynikający z pracy wentylatorów i ruchu pojazdów, zarówno z porze dnia, jak i nocy. Oczywiste jest, że na tym etapie organy administracji mogą opierać się wyłącznie na danych, zadeklarowanych przez inwestora. Wyliczenia, zawarte w raporcie, zostały zaś zweryfikowane przez organ uzgadniający – RDOŚ i opiniujący – PPIS, a następnie zaaprobowane przez organ I instancji i Kolegium, co znalazło odzwierciedlenie w motywach decyzji. Jak trafnie stwierdziło Kolegium, wykonanie pomiarów akustycznych możliwe jest dopiero po zrealizowaniu inwestycji i w razie przekroczenia dopuszczalnych norm emisji hałasu, kwestia ta może być przedmiotem odrębnego postępowania. Przed realizacją i zainstalowaniem oraz usytuowaniem przedmiotowych wentylatorów, poziom emitowanego przez nie hałasu może być oceniany jedynie na danych katalogowych. Nie jest możliwe przeprowadzenie żadnej symulacji. Zasadnie też stwierdziło Kolegium, że skarżąca Spółka poza gołosłownymi zarzutami nie przedłożyła żadnych dowodów, podważających rzetelność przedstawionego przez inwestora raportu, zaś merytoryczna zawartość tego dokumentu była przedmiotem oceny organów administracji, wydających decyzje, jak i organów współdziałających. Nie sposób też zarzucić organowi I instancji naruszenia prawa w zakresie powielania stanowiska RDOŚ, zawartego w postanowieniu o uzgodnieniu warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Prawidłowo wskazało Kolegium na wiążący walor stanowiska tego organu, bowiem uzgodnienie ma znacznie silniejszy, czyli inny walor niż opinia. Wyniki uzgodnień i opinii oraz ustalenia zawarte w raporcie, stanowią zaś materiał dowodowy, który podlega uwzględnieniu w decyzji środowiskowej z mocy art. 80 ust. 1 ustawy. Organ właściwy do wydania decyzji może zatem poczynić ustalenia faktyczne, opierając się jedynie na zebranym materiale dowodowym, którego granice określa ta ustawa. Skoro zaś żadna ze stron nie zaoferowała dowodów podważających wiarygodność raportu, brak podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 7 i 77 kpa. Brak też podstaw do żądania weryfikacji raportu w trybie powołania przez organ biegłego. Wiedzą specjalistyczną legitymują się bowiem obydwa organy współdziałające. Nawet jeżeli teoretycznie można rozważać taką możliwość, to w niniejszej sprawie skarżący nie wskazał na żadne konkretne zarzuty, podważające raport. Dane co do skali planowanego przedsięwzięcia, mogą wynikać jedynie z deklaracji inwestora i tylko dla takiego rodzaju inwestycji możliwe jest wydanie decyzji środowiskowej. W konsekwencji, chybiony jest także zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy, bowiem decyzja określa dopiero środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, które należy uwzględnić na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, a w szczególności na etapie opracowania projektu budowlanego. Dopiero ubiegając się o pozwolenie na budowę inwestor będzie zobligowany do przedłożenia decyzji o pozwoleniach wodnoprawnych i wykazania zgodności lokalizacji wszelkich obiektów, w tym zbiornika na ścieki bytowe z uwarunkowaniami techniczno-budowlanymi. Zdaniem sądu administracyjnego, chybiony jest też zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji.... Decyzja organu I instancji zawiera wszelkie wymagane ustawą elementy uzasadnienia. Mianowicie, organ ten wyjaśnił, że uwagę co go planowanej inwestycji w zakresie wzmożenia ruchu pojazdów na ulicy [...], złożyła jedna osoba, wymieniona z imienia i nazwiska, lecz następnie uwagę wycofała. Kwestia ta była przedmiotem analizy w raporcie jako źródło emisji hałasu. Tak więc, organ administracji dopełnił wymogu zawarcia w uzasadnieniu informacji o przeprowadzonym postępowaniu. Organ zawarł też w motywach rozstrzygnięcia ustalenia zawarte w raporcie oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących. Skarżąca Spółka wewnętrznie sprzecznie raz zarzuca bezkrytyczne "przekopiowanie" tych informacji, a następnie wskazuje na braki uzasadnienia jako opartego na danych, wynikających z tych samych dokumentów. Postępowanie transgraniczne nie było zaś przeprowadzone. Faktem jest, że Kolegium w motywach zaskarżonej decyzji raz odniosło się do zarzutów w tym względzie, zawartych w odwołaniu, lecz uchybienie tego rodzaju nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem sąd administracyjny władny był ocenić zawartość uzasadnienia decyzji organu I instancji pod kątem spełniania wymogów ustawowych. Zdaniem sądu administracyjnego, chybiony jest też zarzut braków raportu w postaci nieokreślenia wariantu alternatywnego. W przypadku obiektów wielkopowierzchniowych, nie ma bowiem obiektywnej możliwości przedstawienia innego wariantu realizacji przedsięwzięcia. Inwestor może jedynie zrezygnować z realizacji inwestycji. Stąd też podniesiony zarzut jest nieuzasadniony w świetle art. 81 ust. 1 ustawy. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.). ec