II SAB/Wa 1066/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2016 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy J. do rozpatrzenia wniosku D. S. z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie żądań określonych w tiret 2-5, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Wójta Gminy J. na rzecz skarżącego D. S. kwotę 100 zł (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] października 2015 r. D. S. zwrócił się do Wójta Gminy J. o udzielenie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odpowiedzi na następujące pytania: 1) co było powodem wykonania ogrodzenia o nowoczesnym wyglądzie wokół cmentarza w S., a nie ogrodzenia, którego wygląd pasowałby do XIX-wiecznego cmentarza; 2) kto z Urzędu Gminy podjął decyzję odnośnie wyboru wspomnianego ogrodzenia; 3) jaka jest pozycja w budżecie, w ramach której wydatkowano środki finansowe na instalację ogrodzenia oraz kiedy dokładnie zarezerwowano środki na ten cel; 4) kiedy Gmina wystąpiła do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z informacją o czasowości wykonanego ogrodzenia i kiedy tymczasowe ogrodzenie zostanie zdemontowane i zostanie zamontowane o wyglądzie komponującym się z XIX-wiecznym cmentarzem; 5) co stanie się z niedawno zamontowanym ogrodzeniem po jego demontażu. Strona w dniu 28 października 2015 r. wywiodła skargę do tutejszego Sądu na bezczynność organu w rozpoznaniu ww. wniosku, wnosząc o: - zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji, - zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, - wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż wniosek z [...] października 2015 r. jest tożsamy z wnioskiem z [...] września 2015 r., na który skarżący otrzymał odpowiedź w dniu 14 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje częściowo na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc, informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy wniosek strony został zrealizowany, ewentualnie, czy organ odniósł się do treści żądania w jeden ze sposobów dopuszczonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. W pierwszej kolejności należało więc dokonać oceny charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji. Zdaniem tutejszego Sądu, treści oznaczone we wniosku strony można zakwalifikować jako informację publiczną, o jakiej ustawodawca mówi w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001r. Nr 112, poz. 1198). Nie budzi także wątpliwości, iż w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wójt Gminy jest organem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji. Podkreślić również można, że powyższych okoliczności nie kwestionował także sam organ. Kolejną kwestią wymagającą ustalenia było to, czy organ udzielił odpowiedzi na sporny wniosek. Przy czym podkreślenia wymaga okoliczność, iż odpowiedź na wniosek winna mieć charakter stanowczy i opierać się na pełnej wiedzy organu w zakresie tematyki oznaczonej we wniosku. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż organ udzielił odpowiedzi na pierwsze pytanie oznaczone we wniosku z [...] października 2015 r. Już bowiem w piśmie z 14 września 2015 r. wnioskodawca otrzymał informację o tym, że ogrodzenie cmentarza jest tymczasowe i powstało na wniosek mieszkańców, Sołtysa, Rady Sołeckiej i Pastora w celu zabezpieczenia nekropolii przed dostępem zwierząt i osób postronnych, co w sposób oczywisty uzasadnia jego wygląd nieodpowiadający XIX-wiecznemu cmentarzowi. Z odpowiedzi organu wynika bowiem wprost, iż wykonanie przedmiotowego ogrodzenia miało charakter doraźny, wynikający z potrzeby chwili. Powyższe prowadziło więc do konkluzji, że pytanie 1 wniosku z [...] października 2015 r. dotyczyło informacji, jaką strona uzyskała już od organu. W tym zakresie nie sposób więc przypisać w sposób skuteczny organowi bezczynności. W ocenie tutejszego Sądu, organ dopuścił się natomiast bezczynności w zakresie udzielenia odpowiedzi na pozostałe pytania wyszczególnione przez stronę we wniosku z [...] października 2015 r. Wbrew twierdzeniom organu, nie sposób bowiem skutecznie przyjąć, iż odpowiedź zawarta w piśmie z 14 września 2015 r. stanowiła realizację żądania strony w sposób i formie oznaczonej w badanym wniosku. W wyżej powołanym piśmie została bowiem jedynie zawarta informacja o tym, że Gmina wystąpiła do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z informacją o czasowości wspomnianego ogrodzenia oraz że wystąpiła do [...] o uzgodnienie listy pochowanych na cmentarzu mieszkańców w celu postawienia ku ich czci tablicy upamiętniającej miejsce pochówku. Zestawiając treść pisma organu z 14 września 2015 r. z treścią wniosku z [...] października 2015 r., jako uzasadniona jawiła się konkluzja, iż zakres przedmiotowy obydwu pism jest inny. Brak jest więc możliwości dla przyjęcia, że we wniosku z [...] października 2015 r. strona pytała o dane, które już otrzymała pismem organu z 14 września 2015 r. W świetle powyższego uznać należało, iż organ popadł w bezczynność, w zakresie opisanym w punkcie 1 wyroku. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę częściowo za zasadną, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zaś o kosztach rozstrzygnął zgodnie z dyspozycją art. 200 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tutejszy Sąd doszedł też do przekonania, iż nieudzielenie wnioskodawcy stanowczej odpowiedzi na żądania wskazane w pkt 1 wyroku, nie jawi się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1 zd. ostatnie ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy mieć bowiem na względzie fakt, że całokształt sprawy nie wskazuje na intencję organu ukrycia okoliczności objętych żądaniem wniosku. Pewnego rodzaju nieporadność organu może zaś być jedynie oceniana jako skutek małego doświadczenia w rozpoznawaniu wniosków o udzielenie informacji publicznej. Nadto podnieść też należy, iż składanie przez stronę w krótkim odstępie czasu dwóch wniosków, odnoszących się do takiej samej materii, mogło wprowadzić organ w błąd. Wobec więc niedopatrzenia się przez Sąd Administracyjny kwalifikowanego charakteru stwierdzonej bezczynności, nie zachodziła możliwość ukarania organu grzywną. Co zaś się tyczy wniosku skargi o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, to wniosek taki nie mógł zostać uwzględniony przez Sąd z powodu braku przepisów prawa uprawniających Sąd Administracyjny do takich działań. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w pozostałej części, jako niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).