II SA/Wa 1592/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Sławomir Antoniuk, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Kaliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2016 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2015 r. - Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], Starosta [...] odmówił Centrum [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L., dokonania zmian danych powstałych po wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Trzyletniego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w [...] , dotyczących miejsca prowadzenia zajęć na ul. [...] Od powyższej decyzji organ prowadzący Trzyletnie Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "[...]" w [...] – Centrum [...] Sp. z o.o. wniósł odwołanie do [...] Kuratora Oświaty. [...] Kurator Oświaty decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w całości z powodu bezprzedmiotowości odwołania, jak i zaskarżonej decyzji. Organ II instancji uzasadnił wydaną decyzję faktem dokonania przez Starostę [...] , w trakcie postępowania odwoławczego, zmian danych we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Trzyletniego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w [...] we wnioskowanym przez organ prowadzący szkołę zakresie. W dniu [...] maja 2015 r. Starosta [...] skierował do Ministra Edukacji Narodowej wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu i stwierdzenia nieważności decyzji [...] Kuratora Oświaty nr [...], z powodu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa art. 15, art. 107 i art. 138 kpa. Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak legitymacji czynnej po stronie Starosty [...]. Wskazał, iż zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną – w myśl art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Starosta [...] zaś nie legitymował się interesem prawnym w przedmiotowym postępowaniu. Stosownie do art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania. W ocenie Ministra Edukacji Narodowej organ, który wydał decyzję w I instancji nie jest uprawniony do dochodzenia swojego interesu prawnego lub obowiązku w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym. Fakt uznania przez organ, że strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania, powoduje wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Minister Edukacji Narodowej swoje stanowisko poparł orzecznictwem sądów oraz stanowiskiem doktryny prawa i stwierdził, że skoro Starosta [...] wydał decyzję z dnia [...] marca 2015 r., którą w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...] maja 2015 r. uchylił [...] Kurator Oświaty, to Starosta [...] nie może być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Kuratora Oświaty i nie może składać wniosku o wszczęcie takiego postępowania. Minister Edukacji Narodowej nie dopatrzył się istnienia po stronie Starosty [...] interesu prawnego lub obowiązku w żądaniu wszczęcia i występowania jako strona w przedmiotowym postępowaniu. W szczególności Minister Edukacji Narodowej nie znalazł materialnoprawnej podstawy, z której wynikałby interes prawny lub obowiązek Starosty[...], a ewentualne skutki cywilnoprawne uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r. nie uzasadniały – zdaniem organu przyznania Staroście statusu strony o przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Minister Edukacji Narodowej uznał, że Starosta [...] we wniosku o stwierdzenie nieważności również nie wskazał takiego interesu lub obowiązku, a ze sposobu sformułowania pisma jako wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu wynika, że sam organ takiego interesu lub obowiązku po swojej stronie nie odnajdywał. Jednocześnie odnosząc się do tak sformułowanego wniosku wskazał, że przepisy postępowania nie przewidują wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu. Minister Edukacji Narodowej uznał, iż przepisy prawa nie przewidują formy postanowienia w przypadku, gdy organ nie podejmuje działań z urzędu. Z uwagi jednak na to, że wniosek o wszczęcie postępowania złożony został przez Starostę [...] , dlatego niezależnie od zawartego w nim sformułowania dotyczącego żądania podjęcia wnioskowanego postępowania z urzędu, Minister Edukacji Narodowej rozpatrzył wniosek pochodzący od Starosty [...] i wobec uznania, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 127 § 3, w związku z art. 61a i art. 144 i art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego Starosta [...] złożył do Ministra Edukacji Narodowej, wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez [...] Kuratora Oświaty nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., w sprawie dokonania zmian danych powstałych po wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Trzyletniego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w [...]dotyczących miejsca prowadzenia zajęć. Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy ponownie stwierdził, że po stronie Starosty [...] brak jest interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Ponadto odnosząc się do zarzutów wniosku, powołał się na orzecznictwo sądów, w którym wskazano, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Starosta [...] zarzucił wydanym przez Ministra Edukacji Narodowej postanowieniom naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 157 § 2 kpa, poprzez: • nieuznanie skarżącego jako strony postępowania, pomimo wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, • brak oceny merytorycznej wniosku z punktu widzenia obowiązku organu do wszczęcia postępowania z urzędu. Starosta [...] podzielając stanowisko Ministra Edukacji Narodowej, iż jednostka samorządu terytorialnego, która orzekała jako organ w I instancji nie może być stroną postępowania odwoławczego w tej samej sprawie, uważa jednak że posiada legitymację prawną do złożenia wniosku w postępowaniu nieważnościowym z uwagi na jego obowiązki wynikające z ustawy o systemie oświaty, określone w art. 90, w szczególności obowiązki dysponenta środków publicznych otrzymywanych z budżetu państwa w postaci subwencji oświatowych i przekazywanych na rzecz szkół i placówek niepublicznych. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie podnosząc, że obowiązki skarżącego wynikające z art. 90 ustawy o systemie oświaty określa zasady uzyskiwania dotacji przez placówki, szkoły niepubliczne, w tym wskazuje podmioty udzielające dotacji i trudno się doszukać w tym przepisie źródła legitymacji Starosty [...] do występowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez [...] Kuratora Oświaty. Podtrzymał też swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, że wniosek o stwierdzenie nieważności w pierwszej kolejności podlega badaniu wstępnemu. Rozpatrywanie sprawy na tym etapie ogranicza się do badania warunków formalnych wniosku. Uznanie przez organ, że podmiot składający wniosek nie jest stroną, uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i nie uprawnia organu do merytorycznego badania wniosku i zajmowania w uzasadnieniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania stanowiska co do zasadności lub braku zasadności wszczynania postępowania z urzędu. Organ wskazał również na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 3 kwietnia 1998 r., III SA 408/97, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy postanowienia dla informacji, iż nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie tzw. nadzoru. Jak stwierdził w ww. wyroku NSA – brak jest również środków procesowych pozwalających stronie na zmuszanie organu administracji do podjęcia takich działań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 15 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli Sąd bada legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym oraz prawem procesowym według stanu sprawy istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Prawidłowe jest stanowisko i przedstawiona w nim argumentacja Ministra Edukacji Narodowej co do braku po stronie wnioskodawcy przedmiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jednakże kwestia ta nie miała znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem Starosta [...] zwrócił się do Ministra Edukacji Narodowej z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu i stwierdzenie nieważności decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2015 r. Zważywszy, że w postepowaniu administracyjnym o treści wniosku decyduje podmiot wnoszący pismo, a nie organ do którego pismo to zostało skierowane, brak było podstaw do traktowania pisma Starosty [...], jako zawierającego żądanie wszczęcia postępowania na wniosek strony i w konsekwencji wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 157 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, z zastosowaniem art. 61 kpa. W niniejszej sprawie organ pomieszał wskazane dwa odrębne tryby postępowania. Wniosek Starosty [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu należało traktować jedynie jako zawiadomienie organu nadzoru o kwalifikowanej, w jego ocenie wadliwości decyzji ostatecznej. W takiej sytuacji kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy odmowy wszczęcia postępowania, a właściwym sposobem załatwienia sprawy jest udzielenie przez organ odpowiedzi zawierającej stanowisko w kwestii podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy z dnia [...] czerwca 2015 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 126 kpa orzekł, jak w wyroku.