II OSK 1844/16

Dnia 20 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji "[...]" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3847/15 w sprawie ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym wyrokiem z dnia 21 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3847/15 oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] października 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2014 r. nr [...]odmawiające dopuszczenia Fundacji [...] z siedzibą w W. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej Sejmikowi Województwa D. za niedotrzymanie terminu na określenie w drodze uchwały programu ochrony powietrza, o którym mowa w art. 91 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z żądaniem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 K.p.a., organizacja społeczna może wystąpić, jeżeli spełnione są jednocześnie trzy warunki, co wynika z brzmienia tego przepisu. Po pierwsze, postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, czyli nie może dotyczyć własnego interesu organizacji społecznej. Po drugie, żądanie organizacji społecznej sformułowane na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. I po trzecie, za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, musi przemawiać interes społeczny. Wykazanie, że postępowanie dotyczy sprawy innej osoby zazwyczaj nie sprawia większego problemu. Większy problem stanowi wykazanie przez organizację społeczną, że jej żądanie oparte na art. 31 § 1 K.p.a. jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz, że za żądaniem tym przemawia interes społeczny, co podlega każdorazowej ocenie organu. Argumentacja świadcząca o tym, że za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, powinna wynikać z pisma (podania, wniosku) złożonego przez organizację społeczną, w tym przypadku Fundację. Nie ma stałego wzorca ani reguły jak powinna organizacja społeczna wykazać organowi administracji publicznej, do którego skierowała żądanie, że za jej dopuszczeniem do udziału w postępowaniu na prawach strony przemawia interes społeczny. W każdym przypadku należy tę kwestię rozpatrywać indywidualnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony wystąpiła Fundacja [...]. O tym, czy fundacja może być uważana za organizację społeczną wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 12 grudnia 2005 r. sygn. akt II OPS 4/05, w której wywiedziono, iż sposób tworzenia Fundacji cele ich działania, ale także włączanie się do działalności Fundacji obywateli jednoznacznie wskazują, że Fundacje mogą być formą samoorganizowania się obywateli w celu realizacji celów społecznych. Zdaniem Sądu I instancji dla rozstrzygnięcia sprawy istotny jest wynik analizy czy przedmiot postępowania mieści się w celach statutowych Fundacji. W Rozdziale II statutu Fundacji wskazano (załączonego do wniosku z dnia [...] września 2014 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu), iż do celów Fundacji należą: a) tworzenie warunków korzystnych dla kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy, ochrony, utrzymywania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego w tym dla ochrony zdrowia ludzkiego i pożytku publicznego, w szczególności propagowanie i promowanie kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy, ochrony, utrzymywania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym dla ochrony zdrowia ludzkiego i pożytku publicznego; b) wspieranie edukacji, inicjatyw i postaw nastawionych na ochronę środowiska, c) działalność na rzecz organizacji, instytucji, osób prawnych i fizycznych zajmujących się ochronną środowiska; d) propagowanie nowoczesnych technologii zmierzających do ochrony środowiska. Ponadto Fundacja realizuje swoje cele statutowe poprzez: a) prowadzenie i wspieranie działalności badawczej, edukacyjnej, informacyjnej, wydawniczej, promocyjnej i reklamowej; b) opracowywanie analiz, ekspertyz, opinii i badań; c) uczestniczenie we wszelkiego rodzaju postępowaniach prowadzonych przed organami państwa lub instytucji międzynarodowych, w tym postępowaniach sądowych i administracyjnych; d) organizowanie i udział w debatach, konferencjach, spotkaniach, panelach dyskusyjnych; e) wspieranie inicjatyw społecznych; f) współpracę z władzami samorządowymi, rządowymi, krajowymi i zagranicznymi organizacjami pozarządowymi, osobami prawnymi, fizycznymi i instytucjami i organizacjami w zakresie wymienionym w celach statutowych organizacji. Badając, czy złożony w przedmiotowej sprawie wniosek Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony spełnia przesłanki określone w art. 31 § 1 K.p.a., tzn. czy jest uzasadniony celami statutowymi tej organizacji, a także czy za dopuszczeniem tej organizacji przemawia interes społeczny należy mieć na względzie powyższe uwagi dotyczące charakteru postępowania prowadzonego. Zgodnie z art. 315a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowiącym podstawę prawną do nałożenia kary za niedotrzymanie terminu na określenie w drodze uchwały programu ochrony powietrza, o którym mowa w art. 91 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1c ustawy Prawo ochrony środowiska, w przypadku niedotrzymania ustawowego terminu uchwalenia programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 500 000 zł. Rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne nie można abstrahować od charakteru prawnego sankcji administracyjnej, którą stanowią nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa. Mimo, że tego typu sankcje - w odróżnieniu od kar w rozumieniu prawa karnego - mogą być wymierzane nie tylko osobom fizycznym, lecz także osobom prawnym, stosowane są automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej. Niewątpliwe zatem postępowanie w sprawie wymierzenia kary stanowi postępowanie odrębne od postępowania mającego na celu przyjęcie programu ochrony powietrza. Przedmiotowej sankcji administracyjnej należy przypisać charakter fiskalny. Wynik postępowania w tym zakresie doprowadzi zatem do ustalenia wysokości kary, bezpośrednio nie wpływając na zmianę warunków ochrony środowiska. W postępowaniu, do którego Fundacja zgłosiła swój udział nie rozstrzyga się zatem kwestii, których przesądzenie wywrze bezpośredni wpływ na środowisko naturalne, w szczególności nie jest to postępowanie w przedmiocie wydania uchwały dotyczącej programu ochrony powietrza. Skutkiem tego postepowania będzie jedynie orzeczenie w przedmiocie nałożenia niepodatkowej należności w postaci daniny publicznej. Co prawda zgodnie z art. 272 ustawy Prawo ochrony środowiska kary administracyjne zaliczone zostały do środków finansowo-prawnych ochrony środowiska, jednak rozstrzygnięcie wydane w tym zakresie związek z ochroną środowiska będzie miało jedynie taki, że jest skutkiem niedochowania obowiązku uchwalenia planu ochrony powietrza. Postępowanie mające na celu wymierzenie kary zmierza wyłącznie do jej ustalenia i nie powoduje obowiązków związanych ze zmianą uwarunkowań w zakresie ochrony środowiska, w tym z ochroną powietrza. Faktu tego, związanego z tym, że przedmiotem postępowania jest ustalenie wysokości kwoty pieniężnej, nie zmienia brzmienie art. 315a ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym karę pieniężną, w drodze decyzji, wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. Ponadto przesłanką nałożenia kary pozostaje obiektywna okoliczność nieuchwalenia w terminie programu ochrony powietrza. Ponadto przedmiot tego postępowania nie mieści się zakresie propagowania i promowania kształtowania środowiska, wspierania edukacji, inicjatyw i postaw nastawionych na ochronę środowiska, działalności na rzecz organizacji, instytucji, osób prawnych i fizycznych zajmujących się ochronną środowiska czy propagowania nowoczesnych technologii zmierzających do ochrony środowiska, tj. w zagadnieniach wymienionych w statucie Fundacji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przedmiot postępowania administracyjnego, do którego skarżąca Fundacja złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony nie wiąże się w wystarczającym stopniu z jej działalnością statutową. Zasadnie zatem organ argumentował, że wynik przedmiotowego postępowania administracyjnego nie wywrze bezpośrednio wpływu na stan środowiska naturalnego. Relacja celów statutowych Fundacji do odnośnego postępowania administracyjnym jest na tyle odległy, że nie uzasadnia istnienia interesu społecznego przemawiającego za jej udziałem w tym postępowaniu. Skoro wyżej wskazane cele Fundacji sprowadzają się raczej do doradztwa, promocji, usług analityczno-doradczych, w pewnym tylko zakresie dotykające ochrony środowiska, to tym bardziej cele Fundacji nie uprawniają jej do udziału w przedmiotowej sprawie, która jak już wyżej wskazano nie jest bezpośrednio związana z ochroną środowiska. W ocenie Sądu brak jest bezpośredniego wpływu tego postępowania na stan środowiska, a to – mimo istnienia powiązań pośrednich - powoduje, że udział organizacji społecznej nie może być zapewniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. art. 151 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Fundacja [...] z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) zw. z art. 145 § 1 pkt c PPSA w zw. art. 31 § 1 oraz 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dniu 23 października 2015 r. (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 KPA przez oddalenie skargi, mimo że Sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, albowiem dopuścił się on naruszenia ww. przepisów KPA w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowym postępowaniu nie zostały spełnione przesłanki udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym prowadzącym do nałożenia kary pieniężnej za niedotrzymanie terminu uchwalenia programu ochrony powietrza, 2. art. 151 PPSA w zw. z art. 145 § 1 pkt c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 144 KPA w zw. z art. 31 § 1 oraz 2 KPA przez oddalenie skargi, mimo że Sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, albowiem dopuścił się on naruszenia ww. przepisów KPA w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że nie uchylił postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska; 3. art. 151 PPSA w zw. z art. 145 § 1 pkt c PPSA w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 KPA przez oddalenie skargi, mimo że Sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, albowiem dopuścił się on naruszenia ww. przepisów KPA w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie ustalił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, błędnie przyjmując w swoim postanowieniu, że: a) związek pomiędzy celami statutowymi Fundacji, a przedmiotem prowadzonego przez D. WIOŚ postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej jest zbyt odległy, aby uznać za zasadne dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu na prawach strony, jak również nie uzasadnia interesu społecznego przemawiającego za udziałem Fundacji w postępowaniu, b) w postępowaniu, do którego Fundacja zgłosiła swój udział nie rozstrzyga się kwestii, których przesądzenie wywrze bezpośredni wpływ na środowisko naturalne, c) przedmiot postępowania nie mieści się w zagadnieniach wymienionych w statucie Fundacji. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia była odmowa dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej Sejmikowi Województwa D. za niedotrzymanie terminu na określenie w drodze uchwały programu ochrony powietrza. Tak określony przedmiot postępowania prowadzonego w sprawie, w której Fundacja wnosiła o dopuszczenie do udziału jest oczywisty i nie wymagał podejmowania czynności postępowania wyjaśniającego. Nie można uznać za zasadne zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego co do wystąpienia przesłanek dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie. W sprawie nie było zatem podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a to z tego względu, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego następuje w tym przypadku, gdy jest konieczne ustalenie stanu faktycznego sprawy dla stwierdzenia czy odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawnej. Według art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dla stwierdzenia wystąpienia tych przesłanek nie było potrzeby ustaleń przez prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Przedmiot postępowania to wymierzenie kary pieniężnej, a zatem pociągnięcie do odpowiedzialności administracyjnej za niewykonanie obowiązku nałożonego normą materialnego prawa administracyjnego. Przy nakładaniu kary administracyjnej obowiązuje konstytucyjna zasada proporcjonalności, z którą należy wiązać nie tylko wymierzenie wysokości kary, ale też taką interpretację przepisów prawa, która nie pozwala na dopuszczenie do rozszerzenie zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego. Podmioty, które nie mają w sprawie własnego interesu prawnego a w imieniu ogólnie stojącego interesu społecznego domagają się rozstrzygnięcia w sprawie nałożenia kary pieniężnej nie spełniają przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksy postępowania administracyjnego. W pełni należy przyjąć za zasadne stanowisko, że przesłanka interesu społecznego występuje w sprawach, w których dokonuje się autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, kształtując treść uprawnień lub obowiązków jednostek, a mające wpływ pośredni też na inne wartości, jak np. ochrona środowiska. Kara administracyjna nie kształtuje ani bezpośrednio ani pośrednio treści uprawnienia lub obowiązku. To, że nakładanie kary administracyjnej oprócz funkcji represyjnej pełni też funkcję prewencyjną nie może być podstawą do wyprowadzenia interesu społecznego jako spełnienia przesłanki dopuszczenia do udziału. Takie ujęcie, jako wyjątkowego rozwiązania oznaczenia podmiotowego w sprawie kar administracyjnych przesądza, że nie można z pozytywnych zapisów celów statutowych Fundacji wyprowadzić celu karania za naruszenie obowiązków wynikających z norm prawa materialnego. Pozostaje to w sprzeczności z konstytucyjnymi rozwiązaniami przyjętymi w demokratycznym państwie prawnym, w którym kary, w tym kary administracyjne muszą być zakwalifikowane do środków wyjątkowych, stosowanych w pełni w zgodzie z regułami proporcjonalności. Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z powołanymi przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska i na tej podstawie poddał kontroli zaskarżone postanowienie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na postanowienie, uchyla postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Zasadnie nie stwierdzając naruszenia przepisów postępowania przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, Sąd nie miał podstaw do zastosowania środka uchylenia postanowienia. Tym samym nie naruszył art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.