II OSK 2402/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. M. i Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 807/15 w sprawie ze skargi B. M. i Z. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 807/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. M. i Z. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Wojewoda Lubelski po rozpatrzeniu odwołań B. M., Z. M., T. K. i I. K. utrzymał w mocy wydaną w wyniku wznowienia decyzję Starosty Włodawskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] uchylającą decyzję własną z dnia [...] lipca 2014 r. i odmawiającą B. M. i Z. M. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bliźniaczego budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w O. W uzasadnieniu wyjaśniono, że postępowanie zostało wznowione z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., gdyż po wydaniu ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę okazało się, że współwłaściciel działki nr ew. [...] objętej inwestycją – T. K. nie wyraził zgody na realizację inwestycji, co może oznaczać, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymaganego zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a bez takiego prawa pozwolenie nie może być udzielone (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). W toku wznowionego postępowania organ wezwał więc inwestora postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. do przedstawienia zgody wszystkich pozostałych współwłaścicieli działki nr ew. [...], jednak w wykonaniu nałożonego obowiązku inwestorzy przedstawili wyłącznie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] lipca 2015r. wyjaśniając, że współwłaściciele wyrazili zgodę na budowę bliźniaczego budynku rekreacyjnego. W tej sytuacji organ I instancji stwierdził, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dlatego wskazaną na wstępie decyzją uchylił decyzję własną z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. i Z. M. pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że zgoda wszystkich współwłaścicieli na realizację inwestycji ma kluczowe znaczenie w sprawie, gdyż w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Okuninka, rejon osiedla Brzozowa i Bliskie, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Włodawa z dnia 24 czerwca 2010 r., Nr XLVI/383/10 dla terenów oznaczonych symbolem 25 MN/ML, obejmujących działkę nr ew. [...], obowiązuje § 14 ust. 26 pkt 1 "c" który przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i rekreacyjną z zakazem lokalizacji więcej niż jednego budynku jednorodzinnego lub budynku rekreacji indywidualnej na działce. W razie zatem zrealizowania projektowanego budynku przez część współwłaścicieli, pozostali nie będą mogli zrealizować kolejnego. W odwołaniach od tej decyzji B. M. i Z. M. oraz T. K. i I. K. zarzucali, że organ nie wykazał należycie braku zgody wszystkich współwłaścicieli na realizację przedmiotowej inwestycji, w szczególności inwestycji nie sprzeciwia się T. K. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Wojewoda Lubelski podzielił stanowisko organu I instancji o braku zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr ew. [...] na realizację przedmiotowej inwestycji i wskazał, że w toku postępowania odwoławczego wpłynęło pismo dwojga współwłaścicieli działki nr ew. [...] - T. i Z. D. - z dnia [...] września 2015 r., którzy oświadczyli, że "nigdy w żaden sposób pisemny czy ustny nie wyrażali zgody Z. i B. M. na dysponowanie działką nr [...] (...) na cele budowlane", jak również nie otrzymali powiadomienia o tym, że taka decyzja została wydana; o decyzji dowiedzieli się dopiero w dniu [...] września 2015 r. od I. K., która zwróciła się do nich o pisemne wyrażenie takiej zgody. Wojewoda Lubelski stwierdził ponadto, że oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane budzi wątpliwości także z tego powodu, że nie zawiera imion i nazwisk współwłaścicieli oraz ich adresów, a inwestor nie przedstawił dokumentów, z których ich zgoda wynika. W aktach znajduje się tylko wypis z rejestru gruntów wskazujący ponad 20 współwłaścicieli oraz wydruk z księgi wieczystej na dzień 31 lipca 2015 r., z którego wynika, że działka nr [...] ma 26 współwłaścicieli. Wobec istniejących wątpliwości co do złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zasadnie zatem – zdaniem Wojewody Lubelskiego - organ I instancji zażądał od inwestora stosownych dokumentów i wyjaśnień, a wobec niewykazania przez niego tego prawa, uchylił decyzję udzielającą pozwolenia na budowę i odmówił udzielenia takiego pozwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. M. i Z. M. domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżący podnieśli, że obecnie obowiązujące przepisy nie wymagają wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wystarczające jest wyłącznie oświadczenie o posiadaniu takiego prawa, organ bezpodstawnie zażądał więc od skarżących zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr ew. [...]. Uchylenie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i odmowa wydania takiego pozwolenia jest więc – zdaniem skarżących – wadliwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 807/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. M. i Z. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2015 r., w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jednym z warunków udzielenia pozwolenia na budowę jest przedłożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - zwanej dalej "Prawo budowlane"), co zasadniczo obejmuje zgodę właściciela bądź współwłaścicieli nieruchomości na realizację inwestycji. W przypadku, gdy inwestycja dotyczy nieruchomości objętej współwłasnością, wymagana jest zgoda jej współwłaścicieli. O tym jednak czy ma to być zgoda wszystkich współwłaścicieli, czy tylko większości decyduje charakter konkretnej inwestycji tj. czy jest ona czynnością zwykłego zarządu rzeczą wspólną, czy też przekracza zakres zwykłego zarządu. Zgodnie bowiem z art. 199 k.c. - do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, natomiast zgodnie z art. 201 k.c. - do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. Zdaniem Sądu, prawidłowo organ uznał, że na sporną inwestycję wymagana była zgoda wszystkich współwłaścicieli działki nr ew. [...], gdyż inwestycja należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Obejmowała ona bowiem budowę budynku mieszkalnego, a w świetle przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Okuninka, rejon osiedla Brzozowa i Bliskie, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Włodawa z dnia 24 czerwca 2010r., Nr XLVI/383/10 - na działce objętej zatwierdzonym już projektem dopuszczalna jest realizacja tylko jednego budynku. Dla terenu tego, oznaczonego symbolem 25 MN/ML obowiązuje bowiem § 14 ust. 26 pkt 1 "c", który przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i rekreacyjną z zakazem lokalizacji więcej niż jednego budynku jednorodzinnego lub budynku rekreacji indywidualnej na działce. W związku z tym prawidłowo organy w niniejszej sprawie przyjęły, że na przedmiotową inwestycję konieczna była zgoda wszystkich współwłaścicieli działki nr ew. [...], gdyż ze względu na zapisy planu, niemożliwe będzie w przyszłości realizowanie kolejnego budynku. Wybudowanie budynku bez zgody wszystkich współwłaścicieli ograniczyłoby ich prawo własności. Ponadto zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 marca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2013 r., poz.1013) obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia 18 lipca 2014 r. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmuje zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych. Zdaniem Sądu, podkreślić przy tym należy, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma jedynie charakter dowodowy. Organ może ograniczyć się do zbadania prawidłowości takiego oświadczenia pod względem formalnym jedynie wówczas, gdy jego treść nie budzi wątpliwości i żadna ze stron postępowania jej nie kwestionuje. W przeciwnym razie obowiązkiem organu jest merytoryczna weryfikacja jego treści (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 2254/14). Zakwestionowanie natomiast przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonywanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji kiedy organ dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli innych współwłaścicieli nieruchomości zgłaszających sprzeciw co do planowanych robót, jego obowiązkiem jest ocena czy przedłożone oświadczenie uprawnia inwestora do prowadzenia określonych we wniosku o pozwolenie na budowę robót budowlanych (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Gd 911/13). W świetle powyższego Starosta Włodawski, wobec powzięcia informacji, że na przedmiotową inwestycję, zatwierdzoną przez niego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. – nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości wyrażają zgodę - uprawniony był z urzędu wznowić postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z pisma dwojga współwłaścicieli działki nr ew. [...] - T. i Z. D. - z dnia [...] września 2015 r., "nigdy w żaden sposób pisemny czy ustny nie wyrażali zgody Z. i B. M. na dysponowanie działką nr [...] (...) na cele budowlane", jak również nie otrzymali powiadomienia o tym, że taka decyzja została wydana; o decyzji dowiedzieli się dopiero w dniu [...] września 2015 r. od I. K., która zwróciła się do nich o pisemne wyrażenie takiej zgody. Oświadczenie to nie zostało zakwestionowane w toku niniejszego postępowania. Oznacza to, że inwestorzy nigdy, a więc także w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., udzielającej im pozwolenia na budowę, nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od początku nie spełniali więc oni warunków uzyskania pozwolenia na budowę - nie było zatem podstaw do wydania kwestionowanej decyzji. W świetle bowiem z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, tylko w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, w szczególności po złożeniu oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z wymaganymi zgodami wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętej inwestycją, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie niniejszej warunki te nie zostały spełnione, dlatego organ prawidłowo uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną wnieśli B. M. i Z. M. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę jego zastosowania i zażądanie od skarżących dowodów na posiadanie prawa do dysponowania działką o nr ew. [...] położonej w O., podczas gdy przepis ten nakazuje jedynie złożenie przez skarżących oświadczenia o prawie do dysponowania tą nieruchomością; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia przez organ administracji art. 149 § 2 K.p.a. i przeprowadzenia postępowania wznowieniowego pod kątem art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. podczas gdy wznowienie nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. co skutkowało wyjściem poza zakreślone przez organ ramy postępowania wznowieniowego. Zdaniem skarżących kasacyjnie, organ administracji nie miał uprawnienia do żądania od skarżących przedstawienia oświadczeń pozostałych współwłaścicieli działki, że wyrażają oni zgodę na budowę budynku. Z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika bowiem jedynie wymóg złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora i oświadczenie takie zostało złożone. Przepisy prawa nie zawierają wymogu dołączenia do oświadczenia zgody pozostałych współwłaścicieli na inwestycję budowlaną. Istnieje obowiązek przedłożenia oświadczenia o wyrażeniu zgody nie zaś samej zgody. Skarżący kasacyjnie podnieśli też, że Sąd w żaden sposób nie ustosunkował się podniesionego w skardze zarzutu, iż uchylenie decyzji nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. podczas gdy wznowienie postępowania nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Tymczasem art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) nakłada na sąd administracyjny obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku podniesionych zarzutów i odniesienia się do nich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B. M. i Z. M. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jednym z podstawowych warunków uzyskania pozwolenia na budowę jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane następuje poprzez złożenie oświadczenia o posiadaniu tego prawa (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Co do zasady złożenie takiego oświadczenia jest wystarczające dla wykazania ww. prawa jednakże organ administracji może dokonać jego weryfikacji, jeśli ujawnią się okoliczności dające podstawę do podważenia wiarygodności zawartych w nim twierdzeń. Oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest dowodem, który podlega ocenie przez organ administracji jak każdy inny dowód. Weryfikacja przydatności dowodowej ww. oświadczenia może nastąpić tak w postępowaniu zwykłym jak i w postępowaniu nadzwyczajnym. Tym samym także oświadczenie złożone przez skarżących kasacyjnie mogło być weryfikowane przez organ administracji. W celu dokonania tej weryfikacji organ mógł oprzeć się na dowodach pozyskanych samodzielnie bądź też zwrócić się do inwestorów o przedstawienie niezbędnych do weryfikacji oświadczenia dokumentów. Art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie może być rozumiany w ten sposób, że złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane powoduje, iż organ administracji jest tym oświadczeniem związany i nie może zobowiązać inwestora do przedłożenia dodatkowych dokumentów niezbędnych do dokonania jego weryfikacji. Podstawą prawną do takiego żądania jest art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako K.p.a.) nakładający na organ administracji obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Błędem organu administracji było wskazanie jako podstawy prawnej żądania wykazania, że zgodę na zabudowę działki wyrazili wszyscy jej współwłaściciele art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mieści się w katalogu wymogów, co do których można żądać usunięcia ich naruszenia w tym trybie. Nie zmienia to jednakże faktu, że samo żądanie organu administracji było w pełni uzasadnione i organ mógł je skierować do inwestora realizując obowiązek wynikający z art. 7 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rzeczywiście nie odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 149 § 2 K.p.a. jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy i jako takie nie mogło być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. W postanowieniu o wznowieniu postępowania, jako podstawa wznowienia wskazany został art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. zaś w decyzji organu I instancji wskazano art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Art. 149 § 2 K.p.a. stanowi, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Kwestia wykładni tego przepisu była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt FSA 1/99 (ONSA 2000/2/45) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Treść art. 149 § 2 k.p.a. uzasadnia wniosek, że postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu nie zawęża granic tego postępowania tylko do podstawy wznowienia wyznaczonej w tym postanowieniu, a zatem przedmiotem badań i ustaleń w tym zakresie mogą być wszystkie podstawy określone w art. 145 § 1 k.p.a., z wyjątkiem określonej w pkt 4." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Organ administracji wznawiając postępowanie z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. mógł więc badać także to, czy zaistniała przesłanka wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i w podstawie prawnej decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym wskazać ten przepis. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.