II SAB/Bd 104/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. H. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie przekazania odwołania oddala skargę. II SAB/Bd 104/15 Uzasadnienie A. H. wniosła skargę na bezczynność Starosty w sprawie braku przekazania odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2014r. Wskazała w skardze również na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Podniosła, że przewlekłe prowadzenie postępowania trwa od daty doręczenia decyzji Staroście, tj. od dnia [...] sierpnia 2012r. W skardze skarżąca powołała się na to, że w związku z jej skargą do organu wyższego stopniem – Wojewody, organ ten pismem z dnia [...] sierpnia 2015r. znak [...] uznał jej skargę za zasadną i wskazał, że jej odwołanie zostało przekazane po 361 dniach od daty wpływu. Oprócz powyższego, skarżąca przytoczyła okoliczności, które wskazują na przewlekłe prowadzenie postępowania, co potwierdza stanowisko zawarte w pismach Wojewody z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] adresowanym do Starosty, Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013r. znak [...], adresowanym do Dyrektora Wydziału Infrastruktury Urzędu Wojewódzkiego. Skarżąca podniosła, że organ dopuścił się nie tylko opóźnienia w przekazaniu jej skargi, ale także wydania orzeczenia niezgodnego z prawem, a także zwlekania, mimo upomnień, z wydaniem decyzji o uchyleniu pozwoleń. Zwróciła uwagę, że od dnia przekazania Wojewodzie skargi, co nastąpiło [...] sierpnia 2012r., do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego ([...] września 2015r.) upłynęło łącznie 1083 dni. Z uwagi na powyższe uchybienia skarżąca domaga się stosownego orzeczenia oraz wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania jej rekompensat wynikających z przepisów prawa. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Organ zaznaczył, że skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona już po przekazaniu przez Starostę odwołania do Wojewody, co miało miejsce w dniu [...] czerwca 2015r. Organ zwrócił również uwagę, że w związku ze skargą na bezczynność organu, Wojewoda uznał skargę za zasadną. Wskazał również, że odwołanie skarżącej zostanie rozpatrzone w ustawowym terminie. Ponadto Starosta wyciągnął konsekwencje służbowe wobec osoby winnej zaniedbania i zwolnił dyscyplinarnie z pracy Kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa za rażące naruszenie podstawowych obowiązków. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 9 listopada 2015r. w piśmie z dnia 23 listopada 2014r., sygn. II SAB/Bd 104/15 wezwano skarżącą do sprecyzowania, czy skarga wniesiona do Sądu stanowi skargę na bezczynność Starosty w sprawie przekazania odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2014r. znak: [...], czy również skargę na decyzję, postanowienie lub inny akt Starosty lub też skargę na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania Starosty w innej sprawie, niż przekazanie odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2014r., znak [...]. Wezwaniu nadano rygor uznania, że przedmiotowa skarga dotyczy jedynie bezczynności Starosty w sprawie przekazania odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2014r. znak [...]. Wezwanie skarżąca odebrała w dniu [...] listopada 2015r. (k – 12 akt sądowy) i nie sprecyzowała stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co, następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kompetencja sądownictwa administracyjnego do wykonywania kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej została zakreślona szeroko, a uszczegółowienie tych działań zawarte jest w art. 3 - 5 p. p. s. a. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuszcza wprost skargę na bezczynność organu administracji. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Natomiast na mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. zaskarżona zostać może bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W przedmiotowej sprawie, ocenie Sądu podlega bezczynność organu polegająca na nieprzekazaniu odwołania w trybie art. 133 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Brak działania organu w zakresie przekazania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., ponieważ jest to czynności z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Skarga na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, i gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Właściwość sądów administracyjnych obejmuje zatem niepodejmowanie przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa, 2012r., s 43 i nast.). W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 - ONSAiWSA 2008/2/21). Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi, określane w doktrynie jako tzw. czynności materialno – techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 2/03 - ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003). Jak stanowi art. 133 k.p.a. - organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. A zatem, Kodeks postępowania administracyjnego w art. 133 ustanawia 7- dniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. Datą początkową biegu tego terminu, liczonego według zasad określonych w art. 57 k.p.a., jest dzień otrzymania odwołania - dzień faktycznego wpływu odwołania do organu I instancji. Brzmienie powyższych przepisów jest jednoznaczne i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, tak jak i to, że przepisy art. 132 i art. 133 k.p.a. istnieją we wzajemnej łączności i zależności. Kompetencja przyznana organowi I instancji w art. 132 k.p.a. może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. Organ I instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.). Organ I instancji może bez przekazywania akt organowi odwoławczemu uwzględnić w całości odwołanie i wydać decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jednak na dokonanie autoweryfikacji ma jedynie 7 dni od dnia wniesienia odwołania. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, iż od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. W tym terminie organ I instancji musi albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji, albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 213 W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wydanie II. LexisNexis, Warszawa 2006, s.183; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 574; wyrok NSA z dnia 21 maja 1991 r., IV SAB 8/91, ONSA 1991/3-4/62). Organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy - art. 134 k.p.a. (por. E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 232). Przekazanie odwołania jest czynnością materialno - techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizację zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Nie można zapominać, że – jak już wyżej podkreślono - przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji - art. 104 § 2 k.p.a. Brak kontroli sądu administracyjnego nad niezmiernie istotną dla całego postępowania administracyjnego czynnością organu I instancji, umożliwiającą ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego, czyniłoby organ I instancji "bezkarnym", mimo "blokowania" możliwości rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Organy administracji publicznej, rozstrzygając powierzone im sprawy, muszą ściśle przestrzegać reguł określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Są one zobowiązane do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Z powyższych względów należy uznać, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 k.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. po uprzednim wykorzystaniu środka przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2014r. przekazane zostało Wojewodzie przy piśmie z dnia [...] czerwca 2015r. (wpłynęło do organu II instancji w dniu [...] lipca 2015r). Okoliczność tą potwierdza pismo Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. (k- 4 akt sądowych). Bezczynność musi istnieć w chwili wniesienia skargi do Sądu. Skarżąca skargę złożyła w piśmie z dnia [...] września 2015r. W tej dacie Starosta nie pozostawał już w bezczynności w zakresie przekazania odwołania do organu II instancji. Organ nie pozostawał już w bezczynności. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę w całości.