II SA/Wa 1589/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi I. O. i D. J. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 roku w, poz. 355 ze zm.) i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów z (Dz.U. z 2005 r., nr 105, poz. 884 ze zm.), nakazał I. O. i D. J. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu podał, że przedmiotowy lokal mieszkalny otrzymał J. G. na podstawie przydziału mieszkania pracowniczego nr [...] z dnia [...] marca 1955 r. do wspólnego zamieszkiwania z żoną H. G., synem W. G. i córką E. G. Po śmierci głównego najemcy w dniu [...] maja 1987 r. jego żona H. G. stała się osobą uprawnioną do zamieszkiwania w powyższym lokalu, składającym się z dwóch pokoi i kuchni o pow. użytkowej 49,25 m2, w tym mieszkalnej - 32,30 m², pozostającym w dyspozycji Komendy Rejonowej Policji [...] i będącym własnością m. W. Organ wskazał, iż H. G. zmarła w dniu [...].08.2005 r., a obecnie w przedmiotowym lokalu zameldowani na pobyt stały są I. O. - wnuczka zmarłych najemców wraz ze swoim synem D. J. Osoby te nie są związane z resortem spraw wewnętrznych i nie posiadają uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych z tego resortu, a tym samym nie są uprawnione do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji. W odwołaniu od powyższej decyzji I. O. i D. J. zarzucili jej: 1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz 107 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego polegającej na pominięciu faktów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nieustaleniu w toku postępowania dowodowego przez organ, że skarżącej przysługiwało prawo do czasowego zameldowania w przedmiotowym lokalu na mocy pisma z dnia [...] maja 1991 roku wydanego przez Naczelnika Wydziału Kwaterunkowo - Budowlanego mgr inż. K. M., co w rezultacie doprowadziło do ustalenia, że skarżącym nie przysługuje tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, 2. art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji przez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy przepis ten nie powinien znaleźć zastosowania, gdyż skarżącej I. O. przysługuje tytuł prawny do zamieszkiwania w spornym lokalu, 3. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, 4. art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżących w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania i nie udzieleniu w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a w szczególności nieudzielenie odpowiedzi na pisma z dnia [...] sierpnia 2014 roku w sprawie umorzenia postępowania. Na tej podstawie wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Komendant [...] Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, iż w świetle art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, prawo do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji przysługuje policjantowi w służbie stałej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje również na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin (Dz.U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.), funkcjonariuszom zwolnionym ze służby uprawnionym do policyjnej emerytury lub renty (ust. 1) oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełni warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach (ust. 2). Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (art. 90 ustawy). Stosownie zaś do art. 95 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, decyzje o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu, decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Organ stwierdził, że przedmiotowy lokal mieszkalny jest własnością m. W. i pozostaje w dyspozycji Komendanta Rejonowego Policji [...], w zaś I. O. i D. J. zajmują go bez tytułu prawnego. Konsekwencją powyższego jest wydanie decyzji o jego opróżnieniu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Komendant [...] Policji nie zgodził się zarzutem naruszenia prawa procesowego, zaś z treści wskazanego pisma z [...] maja 1991 r. wynika wprost, iż fakt zamieszkiwania w lokalu nie rodzi po stronie I. O. żadnych uprawnień o wejście w stosunek najmu. Podkreślił również, że zameldowanie określonej osoby na pobyt stały pod danym adresem jest jedynie czynnością rejestracyjną i ma charakter ewidencyjny. Ponadto stwierdził, iż w myśl § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (Dz.U. Nr 167, poz. 1754), umowę najmu takiego lokalu zawiera się na podstawie decyzji administracyjnej w sprawie przydziału wydanej przez właściwe organy Policji. Organ nie zgodził się także z zarzutem naruszenia art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, zaś w odniesieniu do zarzutu niesprawiedliwego i dyskryminującego pozbawienia stron ich schronienia stwierdził, iż korzystanie z uprawnień przyznanych organowi Policji przepisami prawa w związku z koniecznością zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjantów, nie może być uznany za przejaw dyskryminacji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. O. i D. J. zarzucili jej: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na nieposzanowaniu prawa do mieszkania i orzeczenie wobec skarżących opróżnienia lokalu mieszkalnego, wobec nieposiadania przez nich żadnego innego lokalu, b) art. 75 ust.1 Konstytucji RP w zw. z art. 71 ust.1 Konstytucji RP polegające na naruszeniu dyrektyw prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w tym w szczególności przeciwdziałania bezdomności a także z nałożonym obowiązkiem szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 7 w zw. art. 77 § 1 oraz 107 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego polegające na pominięciu faktów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nieustaleniu w toku postępowania dowodowego przez organ, że skarżącej przysługiwało prawo do czasowego zameldowania w przedmiotowym lokalu na mocy pisma z dnia [...] maja 1991 roku wydanego przez Naczelnika Wydziału Kwaterunkowo - Budowlanego mgr inż. K. M., co w rezultacie doprowadziło do ustalenia, że skarżącym nie przysługuje tytuł prawny do przedmiotowego lokalu. Z tego względu wnieśli o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu ponownie podnieśli, iż w piśmie z dnia [...] maja 1991 r. wyrażono zgodę na czasowe zameldowanie skarżącej w przedmiotowym lokalu w bez wskazania jego norm czasowych. Rozwijając pierwszy zarzut wskazali na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt K 19/06, w którym Trybunał w oparciu o art. 30 Konstytucji RP oraz art. 8 Konwencji podkreślił, że powyższe normy wymagają, aby "podmiotom znajdującym się w szczególnej sytuacji osobistej, rodzinnej lub materialnej, wobec, których orzeczono nakaz eksmisji udzielano przynajmniej minimalnej gwarancji służących zaspokojeniu potrzeb mieszkalnych". Skarżący podkreślili też, że osoby eksmitowane z lokali znajdujących się w dyspozycji organów Policji nie mają zapewnionego równorzędnego standardu ochrony przed bezdomnością, na jaki mogą liczyć inni lokatorzy. Przymusowe opróżnienie zajmowanego od prawie 30 lat w lokalu, pozbawi skarżących dachu nad głową, gdyż nie posiadają innego lokalu, a ich sytuacja życiowa i materialna uniemożliwia wynajęcie innego mieszkania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz odniósł się do zarzutów skargi, które uznał za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, w myśl art. 89 ustawy o Policji, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1. małżonek, 2. dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przejęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające w na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia, 3. rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Powyższe oznacza, że tytuł prawny do lokalu przysługuje wyłącznie policjantowi w służbie stałej, natomiast członkom jego rodzinny wymienionym w art. 89 przysługuje jedynie prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje również na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2015 r., w poz. 900 ze zm.), funkcjonariuszom zwolnionym ze służby uprawnionym do policyjnej emerytury lub renty (ust. 1) oraz członkom rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach (ust. 2). Ponadto do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei przepis art. 90 ustawy o Policji, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Powyższe oznacza, iż co do zasady lokale będące w dyspozycji ministra lub podległych mu organów przeznaczone są na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych funkcjonariuszy, ewentualnie emerytów lub rencistów policyjnych i tylko wyjątkowo członków rodzin po zmarłych funkcjonariuszach, emerytach lub rencistach. Stosownie do brzmienia art. 95 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Poza wymienionymi wyżej przepisami, zasady przydziału opróżnienia lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów regulują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.). Przepisy te w sposób odrębny, uzasadniony potrzebami służby regulują powstanie uprawnienia do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji wymienionych organów i nie przewidują możliwości wstąpienia z mocy prawa w stosunek najmu przez osoby zajmujące lokal bez tytułu prawnego. Mają zatem charakter przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, iż lokal nr [...] położony przy ul. [...] w W., jest własnością m. W. i pozostaje w dyspozycji Komendy Rejonowej Policji [...]. Nie budzi również wątpliwości zdaniem Sądu okoliczność, że skarżący I. O. oraz D. J. zajmują go bez tytułu prawnego. Nie są bowiem oni funkcjonariuszami Policji bądź członkami rodziny funkcjonariusza, ani też emerytami lub rencistami policyjnymi lub członkami rodziny uprawnionymi na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin. Podkreślenia wymaga, ponadto jak trafnie podniósł organ, iż zameldowanie na pobyt stały pod danym adresem jest jedynie czynnością rejestracyjną, z której wynika, że osoba ta przebywa pod danym adresem z zamiarem stałego pobytu i tam ustanawia swoje centrum życiowe, co potwierdza utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne. W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez brak ustalenia przez organ, że skarżącej przysługiwało prawo do zameldowania w przedmiotowym lokalu na mocy pisma z dnia [...] maja 1991 r., co doprowadziło do przyjęcia iż skarżącym nie przysługuje tytuł prawny do lokalu, jest całkowicie chybione. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż prawo do poszanowania mieszkania nie oznacza uprawnienia do korzystania z lokalu bez tytułu prawnego. Inaczej chroniłoby osoby naruszające prawo, zaś zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego kłóci się z obowiązującym porządkiem prawnym i zasadami współżycia społecznego, zatem w państwie prawnym nie może być akceptowane. Z tego też względu nie sposób uwzględnić zarzutu naruszenia art. 75 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż w istocie przyjęcie argumentacji skarżących prowadziłoby to aprobowanie stanu niezgodnego z prawem. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku