II SA/Wr 59/16

Dnia 23 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. K. i B. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego wykonania remontu dachu wraz z jego przebudową I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej - DWINB), zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej - PINB) z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnego wykonania remontu dachu wraz z przebudową dachu w budynku zlokalizowanym przy ul. K.nr [...] w Ś.. Wydanie zaskarżonych aktów poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Pismem z dnia 5 maja 2014 r. J. K. wystąpił do PINB w Ś. z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych przez A. N. polegających na wymianie poszycia dachowego i rozebraniu lukarn w budynku zlokalizowanym przy ul.K. w Ś.. Po ustaleniu stanu właścicielskiego nieruchomości w oparciu o wypis z rejestru gruntów, organ nadzoru budowlanego pismem z dnia 14 maja 2014 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego wykonania remontu przedmiotowego dachu i jego przebudowy oraz o wyznaczeniu na dzień 17 czerwca 2014 r. oględzin. Przy piśmie z dnia 26 maja 2014 r. kierowanym do PINB, T. i A. N. załączyli kopię zaświadczenia Starosty Ś. z dnia [...] o niewniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót polegających na wymianie pokrycia dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w Ś. przy ul.K.nr [...], na działce zarejestrowanej w ewidencji gruntów pod nr [...], obręb 0005 - [...]. Informacja ta została potwierdzona pismem Starosty Ś. z dnia [...] r. kierowanym do PINB. Jakkolwiek z treści zaświadczenia wynika, że mowa jest o nieruchomości przy ul.K., zaś zgłoszenie miało mieć miejsce w dniu 16 grudnia 2014 r., wobec jednoznaczności wskazanego pisma Starosty z dnia [...] r., co do intencji organu, należy zakładać, iż odnośnie daty zgłoszenia i oznaczenia nieruchomości wystąpiły oczywiste omyłki pisarskie. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 17 czerwca 2014 r. przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowej nieruchomości, zaś stan faktyczny został odnotowany w sporządzonym na tą okoliczność protokole oględzin, do którego została załączona dokumentacja fotograficzna. Również w aktach zebranych przez organ nadzoru budowlanego znajduje się decyzja Starosty Ś. z dnia [...], którą wniesiono sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem A. N. z dnia 23 maja 2014 r. dotyczącym wymiany ,,naświetlenia lukarnowego na okna połaciowe". Wskazana decyzja została utrzymana w mocy w postępowaniu odwoławczym przez Wojewodę D. decyzją z dnia [...]. Także w aktach administracyjnych znajduje się notatka służbowa z dnia 25 września 2014 r. sporządzona na okoliczność zapoznania się przez T. i A. N. z aktami administracyjnymi sprawy. Z treści tego dokumentu wynika, że dołączyli oni do akt administracyjnych opinie techniczne dotyczące przedmiotowego budynku przed jego remontem i po remoncie. Pismem z dnia 5 lutego 2015 r. PINB w Ś. zawiadomił strony o tzw. gotowości decyzyjnej. Zarówno J. K. jak też T. i A. N. w dniu 18 lutego 2015 r. zapoznali się z aktami sprawy. Z kolei w dniu [...] r. PINB w Ś. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 105 § k.p.a. umorzono postępowanie w sprawie samowolnego wykonania remontu dachu wraz z przebudową dachu w budynku zlokalizowanym przy ul. K.nr [...] w Ś.. W uzasadnieniu decyzji został opisany stan nieruchomości w trakcie oględzin. Organ odwołując się do swoich ustaleń podał, że ,,od strony ulicy K.w Ś. na terenie posesji nr [...] wykonane są dwa okna połaciowe. Pokrycie dachu z dachówki. Dach wielospadowy. Dach posiada orynnowanie. Podczas oględzin organ nadzoru budowlanego w Ś. stwierdził, że od strony ogrodu nad werandą zabudowaną wykonany jest dach o spadku w kierunku ogrodu. Na poziomie strychu wykonany jest montaż dwóch okien połaciowych od strony ulicy. Na poziomie strychu konstrukcja dachu częściowo odsłonięta, tj. widoczne były w dniu oględzin krokwie, częściowo wykonane jest ofoliowanie połaci i nowe elementy łat. Widoczne były elementy izolacyjne z wełny mineralnej. Przy kominie wykonane jest doświetlenie. Od strony ogrodu wykonane są dwa doświetlenia. Ponadto wykonane jest dodatkowe doświetlenie". Następnie wskazano na uwagi i dokumenty jakie przedłożyła B. K., a także opinię techniczną wykonanych robót budowlanych opracowaną przez inż. Z. D. na zlecenie A. N.. Konfrontując uwagi zgłoszone przez J. K. odnośnie sporządzonego opracowania w zakresie fundamentów PINB podał, że nie ma ona znaczenia ponieważ zakres przedmiotowego postępowania dotyczy jedynie robót związanych z remontem i przebudową dachu, a ponadto pierwotne pokrycie dachu również było wykonane z dachówki ceramicznej, więc jego wymiana na nową dachówkę nie ma wpływu na obciążenie fundamentów. Wobec wskazanych okoliczności organ I instancji stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania uznał konieczność jego umorzenia. Na skutek odwołania J. K. od wyżej wskazanej decyzji, DWINB w dniu [...], która na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Analiza uzasadnienia przywołanej decyzji wskazuje jednoznacznie, że zdaniem organu II instancji PINB w Ś. przedwcześnie doszedł do przekonania o konieczności umorzenia postępowania, ponieważ orzekając o zgodności wykonanych robót z prawem nie przeprowadził oceny ich zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie DWINB organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołując się wyłącznie na zgodność wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi. Po powrocie sprawy do organu I instancji PINB pismem z dnia 10 kwietnia 2015 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Ś. o zajęcie stanowiska w sprawie zgodności wykonanych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żądane stanowisko zostało zaprezentowane w piśmie z dnia 27 kwietnia 2015 r. kierowanym do organu nadzoru budowlanego. W dniu [...] r. PINB w Ś. wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie samowolnego wykonania remontu dachu wraz z przebudową dachu w budynku zlokalizowanym przy ul. K.nr [...] w Ś.. W uzasadnieniu decyzji odwołano się do identycznych okoliczności jak miało to miejsce w przypadku decyzji z dnia [...] z tą jednak różnicą, że odniesiono się do kwestii zgodności wykonanych robót z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. W tym względzie organ podał, że z pisma przekazanego do organu nadzoru budowlanego wynika, iż roboty budowlane polegające na remoncie dachu przy likwidacji dotychczas istniejących lukarn, stanowiących detal architektoniczny, nie stoją w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu dla rzeczonej nieruchomości. Zasygnalizowano też prowadzenie dwóch odrębnych postępowań, których przedmiotem są remont dachu wraz z jego przebudową oraz nadbudowa budynku mieszkalnego. Zdaniem PINB prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe, zaś organ w sposób oczywisty stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a co za tym idzie bezprzedmiotowość postępowania w zakresie samowolnego wykonania remontu dachu wraz z przebudową dachu. Część robót została wykonana legalnie (zgłoszenie przyjęte zaświadczeniem o znaku: [...]), a całość robót została wykonana w sposób technicznie poprawny i zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Złożone od powyższej decyzji odwołanie stanowi w istocie polemikę z zapisami przedłożonej przez inwestora w toku postępowania opinii technicznej. W treści odwołania wskazywane są konkretne zapisy opinii negowane przez uwagi o charakterze technicznym. Autor odwołania poprzez wykazywanie nieprawidłowości sporządzonego opracowania negował poprawność wydanej na jego podstawie decyzji administracyjnej. Po przekazaniu sprawy do organu II instancji DWINB dopatrzył się uchybień formalnych związanych z odwołaniem, w związku z czym pismem z dnia 3 września 2015 r. wzywał J. K. do podpisania odwołania. Wobec nieskuteczności wezwania pismem z dnia 23 listopada 2015 r. poinformowano o pozostawieniu odwołania J. K. bez rozpoznania. Nie dostrzegając uchybień formalnych co do odwołania B. K. nadano bieg postępowaniu odwoławczemu poprzez wydanie decyzji z dnia [...] r., nr [...] DWINB utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia zrelacjonowano dotychczasowy tok postępowania koncentrując się w szczególności na wydanych rozstrzygnięciach organów obu instancji. Odnośnie legalności wykonanych robót organ II instancji stanął na stanowisku, że miała miejsce samowola budowlana, ponieważ inwestorzy akceptację właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej uzyskali wyłącznie na remont dachu, co nie uprawniało ich do przebudowy dachu, likwidacji lukarn i zmiany konstrukcji dachu nad werandą. Dochodząc do konkluzji, że wykonane roboty wypełniają znamiona samowoli budowlanej organ odwoławczy wskazał na zasadność prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdzie zadaniem organu było ustalenie poprawności robót pod względem przepisów regulujących kwestie miejscowego zagospodarowania przestrzennego i techniczno-budowlanych. Zdaniem DWINB organ I instancji zajął słuszne stanowisko wydając decyzję o umorzeniu postępowania. Podzielając to stanowisko organ II instancji podał, że organ I instancji orzekł opierając się na dowodzie jakimi jest opinia techniczna nr [...]. Z tego opracowania jednoznacznie wynika, że roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i nie wykazują one nieprawidłowości w stosunku do obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami miejscowego planu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości dowodzi treść pisma Urzędu Miejskiego w Ś. z dnia 27 kwietnia 2015 r. Według DWINB nie było podstaw, aby wnioski wypływające z zebranych dokumentów kwestionować, zaś stanowisko Urzędu Miasta w Ś. znajduje potwierdzenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...]. Uzasadnienie decyzji drugoinstancyjnej zawiera wyjaśnienia związane ze sporządzeniem opinii technicznej przez osoby uprawnione, posiadające wiedzę specjalistyczną w zakresie budownictwa i ponoszące odpowiedzialność karną, dyscyplinarną i cywilną za efekt swojej pracy. Wobec tego, że strona skarżąca w toku postępowania nie przedłożyła żadnego dowodu, który podważałby wnioski wynikające z opinii za niewystarczające do podważenia tego dowodu uznano polemizowanie z zawartymi we wskazanym opracowaniu wnioskami. Nadto organ zaznaczył, że remont dachu realizowany był w oparciu o zgłoszenie i podkreślił, że sfera ekonomiczna inwestycji pozostaje poza zainteresowaniem nadzoru budowlanego. W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie zawarto wniosków procesowych, jednakże skarżoną decyzję uznano za nielogiczną, a wyjaśnienia w niej zawarte za ,,sprzeczne ze sobą". Argumentując przedstawione stanowisko skarżący przytoczył fragmenty decyzji i podał, że mimo braku zgody na przebudowę dachu organ uznał, że nie było samowoli budowlanej, organ oparł się na opinii A. N., która nie istnieje. Ponadto skarżący uznał, że nie wiedział o dokonanym zgłoszeniu i nie został o tym fakcie powiadomiony przez Starostę Ś., nie wyraził też zgody na remont, zaś na skutek robót budowlanych doszło do dewastacji budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przyjmując, że po zapoznaniu się z treścią skargi nie znaleziono podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie. Na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. skarżący podtrzymał skargę i podał, że nie zgadza się z ustaleniami organu nadzoru budowlanego, co do zgodności inwestycji w zakresie wymiany poszycia dachowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w przypadku remontu dachówka ceramiczna może zostać wymieniona tylko na dachówkę ceramiczną. Powyższe ma wynikać z pisma Urzędu Miejskiego w Ś. z dnia 7 stycznia 2016 r., które otrzymał jako opinię w sprawie przebudowy dachu, i które to pismo w kserokopii zostało załączone do akt sądowoadministracyjnych. Nadto skarżący oświadczył, że aktualnie dom jest pokryty zakładkową dachówką cementową, zaś dach obecnie posiada nachylenie niezgodne z ustaleniami planu. Z kolei skarżąca B. K. oświadczyła, że popiera skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić trzeba, że organ administracji zobowiązany jest prowadzić postępowanie zgodnie z regułami określonymi w przepisach k.p.a. Przede wszystkim, winien on sprostać ogólnym zasadom postępowania wyrażonym w przepisach art. 7 i art. 8 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7) oraz zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby wzbudzić zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 8). Ponadto w myśl art. 6 k.p.a. organy działają na podstawie prawa, co w powiązaniu z zasadą wynikającą z art. 77 § 1 k.p.a. obligującą do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nakierowuje organ na konieczność oceny ujawnionego stanu faktycznego przez pryzmat przepisów prawa materialnego. W realiach niniejszej sprawy rolą służb nadzoru budowlanego było przeprowadzenie oceny poczynań inwestora na gruncie przepisów wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Art. 28 - 30 przywołanej ustawy regulują uwarunkowania dotyczące poprzedzenia procesu inwestycyjnego, w zależności od jego charakteru, uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonaniem zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót, lub też poprzez nieujęcie we wskazanych regulacjach wskazują roboty nie podlegające temu reżimowi. Na tle akt sprawy wyłania się obraz inwestycji polegającej na remoncie dachu przedmiotowego budynku, poprzedzonym stosownym zgłoszeniem oraz jego przebudowie zakwalifikowanej jako samowola budowlana. W przypadku przebudowy inwestor, co prawda zabiegał o uzyskanie stosownego zaświadczenia, jednakże organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji negatywnie odniosły się do dokonanego zgłoszenia. Chronologia zdarzeń wynikająca z akt administracyjnych wskazuje zresztą, iż zgłoszenie miało miejsce już w trakcie wykonywanych robót. Wobec prowadzenia robót na podstawie zgłoszenia i częściowo w warunkach samowoli budowlanej, nadzór budowlany stanął przed zadaniem polegającym na sprawdzeniu czy roboty objęte zgłoszeniem prowadzone są zgodnie z prawem i czy roboty zakwalifikowane jako samowolne mogą zostać zalegalizowane. Instrumentem jaki daje organowi możliwość oceny sprawy w tym zakresie są przepisy art. 50 - 52 Prawa budowlanego. Wskazane normatywy regulują prowadzenie tzw. trybu naprawczego, którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich. Celem zaś samego postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Oceniając możliwość zalegalizowania robót organ umocowany jest do nakładania na inwestora obowiązków związanych m.in. z przedłożeniem określonych dokumentów sporządzonych przez osobę uprawnioną, co przybiera formę postanowienia. W niniejszej sprawie PINB w Ś. nie wydał postanowienia zawierającego taki obowiązek, gdyż inwestor samoczynnie przedłożył stosowne opracowanie, które posłużyło organowi do przyjęcia, że roboty mimo samowolnego ich prowadzenia są wykonane poprawnie technicznie. Z kolei dojście do takiej konkluzji legło u podstaw wydania decyzji o umorzeniu prowadzonego w sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość. Sąd w składzie orzekającym uznał, że stanowisko organu obu instancji o bezprzedmiotowości postępowania jest co najmniej przedwczesne, co wynika z następujących okoliczności. Oczywistym jest, że opracowania autorstwa mgr inż. A. H. z lutego 2014 r. i inż. Z. D. z września 2014 r. stanowią istotne dowody w zakresie technicznych zagadnień związanych ze zrealizowaną inwestycją. Postępowanie legalizacyjne jest ściśle związane z technicznym aspektem inwestycji, aczkolwiek nie jest on jedyny. DWINB w decyzji z dnia [...]r. zasadnie zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia legalności i jakości wykonywanych robót w kontekście ich zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zresztą nieprzeprowadzenie przez PINB w Ś. badań w tym kierunku było bezpośrednią przyczyną wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej. DWINB mimo zwrócenia uwagi na ten aspekt sprawy we wskazanej decyzji, zaniechał jednak konsekwentnej jego analizy w dalszym toku postępowania. Przy ponownym badaniu sprawy PINB w Ś. dysponował dokumentem z dnia 27 kwietnia 2015 r. dotyczącym stanowiska w sprawie zgodności wykonanych robót z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, na tle którego wywiódł, że całość robót została wykonana w sposób technicznie poprawny i zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji z dnia [...] r., nr [...] DWINB podał, iż ,,Zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami miejscowego planu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości dowodzi natomiast treść pisma Urzędu Miejskiego w Ś. z dnia 27 kwietnia 2015 r.". Zdaniem Sądu treść wskazanego pisma została przez organy obu instancji przeanalizowana pobieżnie i żaden z organów nie dokonał kompleksowego badania zgodności robót z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno PINB w Ś. jak i DWINB skoncentrowały się bowiem na zapisie dotyczącym likwidacji lukarn, które według stanowiska Urzędu Miejskiego w Ś. jako detal architektoniczny nie stoją w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem z pisma z dnia 27 kwietnia 2015 r., jak i tożsamego co do treści pisma z dnia 7 stycznia 2016 r. przedłożonego przez skarżącego do akt sądowoadministracyjnych, jednoznacznie wynika, że geometria i pokrycie dachu podlegają ochronie konserwatorskiej, co oznacza, że dopuszcza się, w trakcie wykonywania remontów wymianę elementów lub materiałów na odpowiadające im współczesne odpowiedniki, które zachowują dotychczasowy charakter zabudowy z zastrzeżeniem, że odpowiednikiem dachówki ceramicznej może być wyłącznie dachówka ceramiczna nieszkliwa, w kolorze naturalnym. W uzasadnieniu decyzji organu I jak i II instancji brak rozważań organów w tym względzie, tymczasem w odwołaniu podnoszony jest zarzut zastosowania dachówki cementowej, ,,co jest sprzeczne z paragrafem", a na rozprawie do protokołu skarżący oświadczył, że ,,dom jest pokryty zakładkową dachówką cementową". W takich okolicznościach organy nie udzieliły odpowiedzi na pytanie czy cała zrealizowana inwestycja spełnia wymóg zgodności z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego lecz odniosły się do likwidacji lukarn. Sąd dostrzega, że uwadze organów obu instancji umknął fakt, że teren na którym zrealizowano przedmiotowe roboty znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej. Z tej przyczyny organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie legalizacyjne winny ocenić stan faktyczny uwzględniając zapisy art. 39 Prawa budowlanego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wobec powyższych ustaleń należy stwierdzić, że postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie zostało dokonane z uchybieniami, co nie może pozostać obojętne dla oceny wydanych rozstrzygnięć. Służby nadzoru budowlanego przyjęły bowiem, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, co należy rozumieć w ten sposób, że zrealizowane roboty są zgodne z przepisami technicznymi, zapisami planu zagospodarowania przestrzennego i nie godzą w żadne inne obowiązujące przepisy. W świetle wskazanych mankamentów oprotestowanej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowisko takie nie zasługuje na akceptację. Postępowanie wyjaśniające jest bowiem daleko niewystarczające i uniemożliwia jednoznaczną odpowiedź na istotne pytanie, czy wykonane roboty nie pozostają w kolizji z warunkami wynikającymi z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie jednoznacznie ustalić rodzaj pokrycia dachu zastosowany przez inwestora i zweryfikować to z zapisami planu. Jego zadaniem będzie również uwzględnienie treści art. 39 Prawa budowlanego poprzez ustalenie czy znajduje on zastosowanie w sprawie, co zostało w dotychczasowym postępowaniu zupełnie pominięte. Nie można tracić z pola widzenia tego, że poza wartościami chronionymi na gruncie Prawa budowlanego, ochronie prawnej podlegają także wartości związane z ochroną zabytków. Rozważając wszystkie aspekty przedmiotowej sprawy wymaga również zauważania, że ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne z przepisami prawa i sztuką budowlaną i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania naprawczego lub legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie następuje ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte takie postępowanie. Wszczęte w trybie art. 51 ustawy Prawo budowalne postępowanie mogłoby zostać uznane za bezprzedmiotowe, gdyby przestał istnieć jego przedmiot, tj. budynek czy też jego element związany z wykonywanymi robotami budowlanymi - np. przywrócono stan poprzedni. Nie ma przy tym podstaw prawnych do twierdzenia, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowalne nie można wydać decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu. Możliwość wydania decyzji odmownej, negatywnej, nie musi wynikać bowiem każdorazowo z konkretnego postanowienia przepisu, gdyż najczęściej to wynika z ratio legis danego przepisu, chyba że ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że organ nie może wydać decyzji odmownej albo wynika to z redakcji samego przepisu, np. art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowalne. Z przytoczonych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.