III SA/Gd 904/15

Dnia 23 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 21 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany oddala skargę. Orzeczeniem nr [...] z dnia 30 lipca 2015 r. Komendant Powiatowy Policji w N. na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r o Policji (Dz. U. z 2015r., poz. 355 ze zm.) uznał st. sierż. K. J. za winnego tego, że w dniu 11 kwietnia 2015 r. jako policjant Zespołu do spraw Prewencji Posterunku Policji w S. naruszył dyscyplinę służbową w ten sposób, że nie wykonał wydanego mu w dniu 10 kwietnia 2015 r. polecenia uprawnionego przełożonego – kierownika Posterunku Policji w S., obligującego policjanta do uczestnictwa w koncentracji Drużyny 1 Plutonu 3 Kompanii VI NPP KWP w G., zarządzonej na dzień 11 kwietnia 2015 r., od godziny 11:00 w Decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia 7 kwietnia 2015 r. i wymierzył mu karę dyscyplinarną nagany. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. J., domagając się zmiany zaskarżonego orzeczenia i uniewinnienia obwinionego, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie § 4 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż po odbyciu 12 godzinnej służby w porze nocnej możliwe jest naruszenie czasu wolnego wynoszącego 48 godzin, - naruszenie art. 135i ust. 7 w zw. z art. 135j ust. 3 ustawy o Policji poprzez wydanie orzeczenia w postępowaniu dyscyplinarnym, pomimo, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy tj. nie ustalono czy obwiniony został prawidłowo powiadomiony w odpowiednim czasie i przez odpowiednią informację o koncentracji Drużyny 1 Plutonu 3 Kompanii VI NPP KWP w G. zarządzonej na dzień 11 kwietnia 2015 r. od godziny 11:00 decyzją nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 7 kwietnia 2015 r. w sprawie koncentracji NPP Komendy Wojewódzkiej Policji w G., a tym samym nie ujawniono dokumentów określających organizację alarmowania NPP oraz wyciąg z planu organizacji łączności NPP, które przechowywane są przez dyżurnych jednostek Policji, w których utworzono NPP, - naruszenie art. 135i ust. 7 w zw. z art. 135j ust. 3 ustawy o Policji poprzez wydanie orzeczenia w postępowaniu dyscyplinarnym, pomimo, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy tj. nie przeprowadzono dowodu z dokumentów, o których mowa w art. 31 ust. 2 Zarządzenia nr 715 Komendanta Głównego Policji z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania nieetatowych pododdziałów i oddziałów prewencji Policji tj. dokumentów określających organizację alarmowania NPP oraz wyciąg z planu organizacji łączności NPP, - naruszenie art. 135i ust. 7 w zw. z art. 135j ust. 3 ustawy o Policji poprzez wydanie orzeczenia w postępowaniu dyscyplinarnym, pomimo, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy tj. nie przeprowadzono dowodu z harmonogramu służby sporządzonego przez właściwego przełożonego, na okoliczność nieprawidłowego planowania i prowadzenia harmonogramu pełnienia służb z naruszeniem przepisów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów ( Dz. U. 2001.131.1471 z dnia 2001.11.16), - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, iż obwiniony został prawidłowo poinformowany o planowanej na dzień 11 kwietnia 2015 r. koncentracji NPP, pomimo, iż akta postępowania nie znajdują na to dowodu, - naruszenie art. 134a ustawy o Policji poprzez wymierzenie obwinionemu niewspółmiernie wysokiej kary nagany wobec zarzucanego przewinienia, w sytuacji, gdy okoliczności przeprowadzonego postępowania budzą wątpliwości, co do samego faktu przypisania obwinionemu popełnienia zarzucanego mu czynu. Orzeczeniem nr [...] z dnia 21 października 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 i art. 133 ust. 6 ustawy o Policji utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 7 kwietnia 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. wydał decyzję nr [...] w sprawie koncentracji NPP Komendy Wojewódzkiej Policji w G., zarządzając w niej na dzień 11 kwietnia 2015 r. na godz. 11:00 do odwołania koncentrację Drużyny 1 Plutonu 3 Kompanii VI NPP KWP w G. ze stanu osobowego KPP w N. - 8 policjantów, wyznaczając miejsce koncentracji w KPP N.. Zgodnie z decyzją, pododdziały NPP KWP w G. miały wziąć udział w zapewnieniu w dniu 11 kwietnia 2015 r. bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie woj. pomorskiego w związku z meczem piłki nożnej pomiędzy zespołami L. G. – L. W. W dniu 14 kwietnia 2015 r. kierownik Posterunku Policji w S. - asp. A. Ł. sporządził raport, informując Komendanta Powiatowego Policji w N., iż jego podwładny st. sierż. K. J. w dniu 11 kwietnia 2015 r. o godz. 11:00 nie stawił się do służby w Nieetatowym Pododdziale Prewencji w Komendzie Powiatowej Policji w N.. Jak ustalono na podstawie zebranego materiału dowodowego asp. szt. A. Ł. dwukrotnie informował obwinionego o konieczności stawiennictwa do służby w podanym wyżej czasie. Ponadto wywiesił on na tablicy ogłoszeń mieszczącej się w budynku Posterunku Policji w S. ogłoszenie dotyczące powyższej koncentracji NPP. Jednocześnie zmieniono obwinionemu grafik, znosząc mu służbę w nocy z 10/11 kwietnia 2015 r. w godz. 18:00-6:00 i informując o tym fakcie zainteresowanego, który jak zeznał jego bezpośredni przełożony, nie miał żadnych uwag, zastrzeżeń lub wątpliwości w przedmiocie dokonanej powyższej zmiany. W dniu 11 kwietnia 2015 r. st. sierż. K. J. w ogóle nie stawił się do służby. Obwinionemu przypisano zarzut naruszenia dyscypliny służbowej, o którym mowa w art. 132 ust. 3 pkt. 1 ustawy o Policji tj. polegający na niewykonaniu polecenia przełożonego. Organ wskazał, że obowiązek wykonania polecenia służbowego jest obowiązkiem funkcjonariusza, którego nie wykonanie lub nieprawidłowe wykonanie jest podstawą do pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej. W związku z tym, poza sytuacją określoną w art. 58 ust. 2, odmowa wykonania lub niewykonanie rozkazu lub polecenia przełożonego stanowi naruszenie dyscypliny służbowej określone w art. 132 ust. 3 pkt. 1 ustawy o Policji, sankcjonowane karami dyscyplinarnymi, o których mowa w art. 134 w zw. z art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji. Policja będąc umundurowaną i uzbrojoną formacją, formułuje wobec funkcjonariuszy szereg wymogów niespotykanych w innych służbach państwowych, co ma zasadnicze znaczenie dla zaostrzonej odpowiedzialności dyscyplinarnej zastosowanej wobec członków tej formacji. Każdy z policjantów bez względu na zajmowane stanowisko, czy pełnioną funkcję posiada określony zakres obowiązków i uprawnień, które uregulowane są w przepisach prawa powszechnie obowiązującego oraz w przepisach wewnętrznych, których powinien bezwzględnie przestrzegać. Asp. szt. A. Ł., jako pełniący funkcję Kierownika Posterunku Policji w S., był uprawniony do wydania st. sierż. K. J. polecenia służbowego. Z materiałów postępowania jednoznacznie wynika, iż takie polecenie stawiennictwa w dniu 11 kwietnia 2015 r. zostało wydane st. sierż. K. J. przez jego bezpośredniego przełożonego, a faktu wydania tego polecenia nie zanegował również wymieniony policjant podczas przesłuchania w charakterze obwinionego. St. sierż. K. J. otrzymując polecenie od bezpośredniego przełożonego był zobowiązany je wykonać, a ewentualne zastrzeżenia bądź uwagi co do zasadności jego wydania powinien opisać, sporządzając w tym zakresie odrębną dokumentację, którą winien przekazać stawiając się do służby osobie uprawnionej tj. dyżurnemu jednostki Policji, bądź bezpośredniemu przełożonemu. W ocenie wyższego przełożonego dyscyplinarnego, jednym z podstawowych obowiązków funkcjonariusza Policji jest wykonywanie poleceń służbowych, wydanych przez uprawnionych do wydawania takich poleceń policjantom. St. sierż. K. J. nie dopełnił takiego obowiązku, w przypadku polecenia wydanego przez jego bezpośredniego przełożonego, a z materiałów sprawy bezspornie wynika, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności określone w treści art. 58 § 2 ustawy o Policji, które uprawniałyby wymienionego policjanta do odmowy realizacji poleceń, bowiem brak było jakichkolwiek przesłanek wskazujących na możliwość popełnienia przestępstwa przez policjanta w przypadku realizacji tego polecenia. Niewykonanie polecenia służbowego przez policjanta, zgodnie z doktryną i orzecznictwem należy traktować jako ciężkie naruszenie obowiązków służbowych. Odnosząc się do wymiaru orzeczonej obwinionemu kary organ podniósł, iż zgodnie z treścią art. 134h ust. 1 ustawy o Policji wymierzona kara powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Przy ustalaniu wymiaru kary przełożony dyscyplinarny winien uwzględnić okoliczności wpływające na jego zaostrzenie jak i na złagodzenie. Uwzględniając dyrektywy wymiaru kary, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do zawinionego charakteru naruszenia dyscypliny służbowej przez obwinionego i wymiaru kary. Orzeczoną karę dyscyplinarną uznał za właściwą i współmierną do popełnionego czynu, uwzględnia ona bowiem okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego tj. lekceważący stosunek obwinionego do ciążących na nim obowiązków służbowych. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż zarzucany policjantowi czyn w postaci nieusprawiedliwionej odmowy wykonania polecenia służbowego, musi zostać uznany za ciężkie naruszenie obowiązków służbowych. Takie zachowanie musi być napiętnowane przez przełożonego dyscyplinarnego wobec każdego policjanta, a zwłaszcza z kilkuletnim stażem służby, który swoim zachowaniem winien dać przykład innym młodszym stażem policjantom. Zebrany w sprawie materiał dowodowy dowodzi, że zachowanie obwinionego w rozpoznawanym zakresie nie jest przypadkiem incydentalnym, dlatego też brak było podstaw do wymierzenia obwinionemu innej kary niż nagana, bowiem z treści przepisu art. 135j ust. 5 ustawy o Policji wynika, iż odstąpienie od wymierzenia kary dyscyplinarnej jest rozstrzygnięciem wyjątkowym, mającym zastosowanie tylko w niektórych sytuacjach wobec obwinionych policjantów, którzy spełniają określone wymagania i dają rękojmię, że w przyszłości będą przestrzegali dyscypliny służbowej oraz zasad etyki zawodowej, co w przypadku obwinionego mając na uwadze jego dotychczasowy przebieg służby, na tym etapie nie rokuje. W ocenie organu odwoławczego nie można bagatelizować charakteru popełnionych przez obwinionego przewinień dyscyplinarnych, gdyż może to stanowić negatywny przykład rozluźnienia dyscypliny służbowej, a w konsekwencji zakłócać prawidłowe funkcjonowanie jednostki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł K. J. domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: - naruszenie art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1990 r. o Policji poprzez bezzasadne przypisanie skarżącemu odpowiedzialności za odmowę wykonania polecenia przełożonego, w sytuacji gdy polecenie przełożonego służbowego może zostać wydane tylko na podstawie przepisów prawnych, tymczasem polecenie przełożonego służbowego naruszało normę § 4 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, a tym samym nie może zostać uznane za polecenie służbowe, - naruszenie § 4 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż po odbyciu 12 godzinnej służby w porze nocnej możliwe jest naruszenie czasu wolnego wynoszącego 48 godzin, - naruszenie § 4 ust. 5b Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów poprzez błędną interpretację polegająca na przyjęciu, iż norma § 4 ust. 5b ww. rozporządzenia odnosi się do możliwości skrócenia czasu wolnego po służbie w porze nocnej trwającej 12 godzin, w sytuacji gdy wymieniony przepis normuje możliwość obniżenia czasu wolnego przysługującemu policjantowi w każdym tygodniu czasu pracy (z 35 godzina tygodniowo na 24) nie zaś czasu wolnego przysługującego policjantowi bezpośrednio po 12 godzinnej służbie w porze nocnej. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że polecenie wydane mu w dniu 10 kwietnia 2015 r. przez przełożonego służbowego nie nosi znamion polecenie służbowego, o którym mowa w 132 ust. 3 pkt 1 albowiem przełożony służbowy nie jest władny do wydawania poleceń, których wykonania wiąże się z naruszeniem przepisów prawa. Wydane skarżącemu polecenie naruszało normy czasu pracy określone w § 4 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów. Przełożony służbowy, jako osoba odpowiedzialna za planowanie funkcjonowania jednostki organizacyjnej Policji oraz planowanie czasu pracy podległych mu funkcjonariuszy, w sposób szczególny winien przestrzegać norm dotyczących czasu pracy funkcjonariuszy. Przełożony planując służbę poszczególnym policjantom powinien kierować się przede wszystkim koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań przez podległe mu komórki organizacyjne. Wskazane jest przy tym proporcjonalne przydzielanie służb poszczególnym policjantom, np. na zasadzie kolejności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t .Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako – p.p.s.a.). Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne nie naruszało prawa. Słusznie stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że podstawowym obowiązkiem policjanta jest wykonywanie poleceń przełożonych. Przed podjęciem służby policjant składa ślubowanie, w którym ślubuje wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych (art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. nr 355 z 2015r., zwanej dalej ustawą). Jeśli jednak polecenia te, zdaniem policjanta, nie są zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym to jego rzeczą jest dokonanie oceny, czy wykonanie rozkazu lub polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa. Jeśli tak, to zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy policjant obowiązany jest odmówić wykonania rozkazu lub polecenia przełożonego. Jest to jednak jedyna sytuacja, w której odmowa wykonania polecenia służbowego jest nie tylko prawem ale i obowiązkiem policjanta. Jeśli sytuacja taka nie zachodzi, wówczas policjant nie jest uprawniony do odmowy wykonania polecenia lub rozkazu. Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy stanowi zaś, że naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności odmowa wykonania albo niewykonanie rozkazu lub polecenia przełożonego, względnie organu uprawnionego na podstawie ustawy do wydawania poleceń policjantom, z wyłączeniem rozkazów i poleceń, o których mowa w art. 58 ust. 2 ustawy (sytuacja gdy wykonanie rozkazu lub polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa). Dopuszczenie możliwości odmowy wykonania polecenia służbowego przez policjanta, który uznałby, że przełożony wadliwie interpretuje lub stosuje przepisy o czasie pracy policjantów stawiałoby pod znakiem zapytania skuteczność Policji jako umundurowanej i uzbrojonej formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1 ustawy). Nie można w żadnej mierze zaakceptować sytuacji, w której policjant nie stawia się na służbę, ponieważ z jego własnych wyliczeń i interpretacji przepisów wynika, że służba ta nie powinna być mu wyznaczona. Jest to ewidentne naruszenie dyscypliny służbowej, które musi spotykać się z jednoznaczną reakcją przełożonych w postaci wymierzenia kary dyscyplinarnej. Kara nagany jest najłagodniejszą z kar dyscyplinarnych wymienionych w art. 134 ustawy. Zatem argument nadmiernej surowości wymierzonej kary jest całkowicie chybiony. Należy podkreślić wreszcie, że policjant, który uważa, że skierowane do niego polecenie służbowe narusza jego uprawnienia wynikające z ustawy i przepisów wykonawczych może i powinien zgłosić swe zastrzeżenia na drodze służbowej, co nie zwalnia go w żadnej mierze z obowiązku wykonania tego polecenia. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.