II OSK 2638/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 116/16 w odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] lutego 2008 r. , Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J.w obszarze sołectwa J. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 116/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę J. K. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy J. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. w obszarze sołectwa J. Niniejsze postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze J. K. zarzucił naruszenie art. 140 K.c. polegające na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności skarżącego, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia niektórych terenów nie są zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu z daty podjęcia uchwały poprzez zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne bez uprzedniej zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci planu identyfikacji sporu w postępowaniu sądowym toczącym się przed Sądem Rejonowym dla [...] w K., Wydział [...] Cywilny, pod sygn. akt [...] sporządzonego przez biegłego geodetę oraz stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości składającej się z działek o numerach ew. [...] oraz [...] w miejscowości J. graniczących z nieruchomością należącą do skarżącego. W uzasadnieniu skargi J. K. podniósł, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego składającego się m.in. z działek o numerach ew. [...], [...] oraz [...] w gminie J. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem M - tereny budownictwa zagrodowego i jednorodzinnego i graniczy z nieruchomością składającą się z działek o nr ew. [...] oraz [...], która przed uchwaleniem planu miała w całości przeznaczenie leśne. Zmiana przeznaczenia sąsiednich nieruchomości wpływa bezpośrednio na możliwość wykorzystania przez skarżącego należącej do niego nieruchomości. Przed uchwaleniem planu przysługującego skarżącemu prawa zabudowy jego nieruchomości nie ograniczały przepisy § 12 ust. 1 - 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określające minimalne odległości zabudowy od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Skarżący wskazał, że po uchwaleniu przedmiotowego planu nowe działki budowlane będą musiały być skomunikowane z drogą publiczną. W dacie złożenia przedmiotowej skargi przed Sądem Rejonowym dla [...] w K. Wydział [...] Cywilny (sygn. akt [...]) toczy się wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie sądowe w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności fragmentu działki drogowej o nr [...] znajdującej się między działkami składającymi się na gospodarstwo rolne skarżącego w drodze jego zasiedzenia. Powyższy wniosek uzasadniony jest faktem nieprzerwanego, kilkudziesięcioletniego posiadania przedmiotowego terenu przez skarżącego oraz jego poprzedników prawnych. W ocenie skarżącego, wobec powyższego, należy stwierdzić, że zmiana przeznaczenia fragmentów dwóch działek przyległych do nieruchomości należącej do skarżącego spowoduje, że właściciel nowych działek budowlanych będzie mógł domagać się zapewnienia przejazdu przez nieruchomość skarżącego na zasadzie ustanowienia służebności drogi koniecznej. Zdaniem Skarżącego, zmiana przeznaczenia działki o nr ew. [...] oraz [...] w Gminie J., w części przylegającej do nieruchomości skarżącego, nie ma uzasadnienia faktycznego, ani prawnego. Działka o nr [...] oraz [...] porośnięta jest starodrzewem, a Gmina nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia tego terenu na cele nieleśne. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. (uchwała nr [...] Rady Gminy J.) nie określa, iż teren, na którym usytuowana jest działka o nr ew. [...] oraz [...] przeznaczony był do zmiany przeznaczenia na przeznaczenie nieleśne. Przedmiotowa działka znajduje się na terenie J. Parku Krajobrazowego - D. W ocenie skarżącego, w wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego został więc naruszony interes prawny skarżącego wynikający przede wszystkim z treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 K.c., art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W związku z powyższym, mając na uwadze rażący charakter uchybień, jakich dopuściły się organy planistyczne, wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości bądź w części w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J. wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oceniając kwestię legitymacji do zaskarżenia przez J. K. przedmiotowej uchwały, wskazał, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest rodzajem skargi powszechnej. Nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dniu złożenia skargi. Nie może być to tylko interes przewidywany w przyszłości, hipotetyczny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie wykazał związku między zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem jego aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej, a zatem nie została spełniona przesłanka naruszenia jego prawa, czy też interesu prawnego. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że zmiana przeznaczenia sąsiednich nieruchomości wpływa bezpośrednio na możliwość wykorzystania przez skarżącego należącej do niego nieruchomości. W systemie obowiązującego prawa nie ma normy zakazującej dokonywania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmiany dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości. Skarżący nie wskazał na normę powszechnie obowiązującą, w myśl której nie jest dopuszczalne stosowanie względem jego działki postanowień Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Fakt dodatkowego potencjalnego uruchomienia stosowania pewnych norm prawnych istniejących w systemie prawa, poprzez zmianę przeznaczenia sąsiedniego terenu, do którego skarżący nie posiada tytułu prawnego, tylko wtedy skutkowałaby naruszeniem aktualnego, indywidualnego, konkretnego, realnego interesu prawnego, gdyby skarżący wykazał konkretne, realne naruszenie jego prawa do zabudowy w postaci uprawnień związanych z istniejącą zabudową lub prowadzoną budową na jego działkach. Fakt uzyskania sąsiedztwa działki dotychczas budowlanej z działką, której przeznaczenie zmieniono również na działkę budowlaną, nie ogranicza automatycznie istoty korzystania z działki budowlanej, a skarżący nie wskazał konkretnie w jaki sposób ta zmiana dotknęła jego wykorzystane i zrealizowane uprawnienia do zabudowy na posiadanych przez niego działkach. Nie jest tak, jak podnosi skarżący, że do tej pory przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie regulowały zabudowy w granicy. Problematyka odległości, w jakiej powinny być usytuowane budynki od lasu, została uregulowana w § 271 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Powołana regulacja ( wraz z regulacją § 12 ust. 1, która jedynie wyjątkowo odnosi się do działki leśnej) pozwala przyjąć, iż gdyby ustawodawca zamierzał określić relacje budynku z działką leśną ( a nie z lasem) zawarłby wprost takie uregulowanie. Stąd trafne jest podczas stosowania § 271 rozporządzenia przyjmowanie odległości budynku od drzewostanu, a nie od działki leśnej. Skarżący nie wykazał, że zmiana przeznaczenia sąsiedniego terenu realnie zmienia lub ogranicza zabudowę jego działek od granicy z działkami, których przeznaczenie zostało zmienione. Sąd I instancji wskazał nadto, że pomiędzy częścią działek nr [...] i [...] o zmienionym przez plan przeznaczeniu a działką budowlaną nr [...] stanowiącą własność skarżącego - obecnie w granicy na długości działki nr [...] - znajduje się działka drogowa nr [....]. W tym w/w odcinku zatem przedmiotowe działki bezpośrednio nie graniczą. W tym zakresie rozważania skarżącego są hipotetyczne. W przekonaniu Sądu, interesy prawne skarżącego nie mogą być naruszone przez zagrożenie, jakie stwarza, jego zdaniem, zmiana przeznaczenia przedmiotowych działek, a to przez potencjalne roszczenie ich właściciela w przedmiocie drogi koniecznej, wobec oczekiwanego przez skarżącego korzystnego rozstrzygnięcia przez sąd prowadzonego postępowania sądowego. Interesy te nie mogą być naruszone, bo skarżący ich jeszcze nie posiada. Jak wynika z akt, na chwilę zarówno przyjęcia uchwały, jak i wniesienia skargi, działki nr [...] i [...] sąsiadują bezpośrednio z drogą publiczną oraz graniczą z działką nr [...], która stanowi drogę gminną wewnętrzną. Istnieje zatem droga gwarantująca działkom [...] i [...] komunikację z drogą publiczną. Poza tym, nawet w przypadku korzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie nabycia własności działki drogowej przez zasiedzenie, na chwilę obecną brak przesłanek do twierdzenia, że właściciel działek sąsiednich będzie domagał się ustanowienia drogi koniecznej. Zgodnie z ewidencją gruntów działka [...] jest własnością Gminy J. Wskazana droga gminna wewnętrzna ma połączenie z drogą publiczną, powiatową [...] relacji [....] , istniejącym zjazdem. Okoliczność, że toczy się postępowanie sądowe o zasiedzenie przez skarżącego działki drogowej nr [...] nie oznacza - w ocenie Sądu - że zapadanie orzeczenie korzystne dla skarżącego. Sąd dopuścił przy tym wnioskowany przez skarżącego dowód z dokumentu w postaci planu identyfikacji sporu w postępowaniu sądowym toczącym się przed Sądem Rejonowym dla [...], ale jego analiza przeprowadzona pod kątem ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącego przez kwestionowaną zmianę przeznaczenia działek sąsiednich oraz wyegzekwowanie drogi koniecznej dla tych działek jako władnących wskutek tej zmiany, nie wyeliminowała powyższej argumentacji przemawiającej za stanowiskiem Sądu w przedmiocie odrzucenia skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł J. K., zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 140 K.c. w zw. z § 12 ust. 1 - 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez stwierdzenie, że ograniczenie prawa zabudowy w wyniku zmiany przeznaczenia nieruchomości sąsiedniej bezpośrednio z nieruchomością skarżącego, pomimo, iż powoduje aktualizację ograniczeń prawa własności w postaci odległości minimalnych w jakich dopuszczone jest wznoszenie obiektów budowlanych od granicy sąsiedniej działki budowlanej, nie stanowi zmiany w sytuacji prawnej właściciela nieruchomości, którego prawo własności nieruchomości przed wejściem w życie zaskarżonego aktu prawa miejscowego nie doznawało powyższych ograniczeń, - art. 4 ust. 1 oraz 3 ustawy z 27 kwietnia 2007 r. Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie i nie stwierdzenie, że dokonana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele zabudowy mieszkaniowej nie narusza prawa skarżącego do powszechnego lub zwykłego korzystania ze środowiska, pomimo, iż jego nieruchomość graniczy z istniejącym starodrzewiem. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5 a ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez odrzucenie skargi wniesionej przez podmiot, który wykazał naruszenie przez zaskarżony akt prawa miejscowego przysługującego mu interesu prawnego. Wobec powyższego wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy J.wniosła o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5 a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) nie może odnieść skutku procesowego. Powołany przez skarżącego kasacyjnie przepis nie istnieje w systemie prawa, gdyż ustawa - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - zawiera jedynie pięćdziesiąt artykułów. Ze względu na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), Sąd ten nie może domniemywać zarzutów kasacyjnych. Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w zw. z art. 140 K.c. oraz § 12 ust. 1 - 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690), nie ma usprawiedliwionych podstaw. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem. Chroniony prawem interes, na którego naruszenie powołuje się skarżący, powinien być konkretny i realny, zaś związek między własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą, musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Poza sporem pozostaje, że akty planistyczne w sposób pośredni, czy też bezpośredni, wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Gminie, na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przysługuje tzw. władztwo planistyczne, realizowane przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina podejmując rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego samodzielnie kształtuje zatem sposób zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W planowaniu przestrzennym należy niewątpliwie uwzględnić szeroki kontekst wynikający z uwarunkowań prawnych i przestrzennych celem wyboru optymalnego sposobu zagospodarowania przestrzeni. Władztwo planistyczne, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie jest jednak władztwem nieograniczonym, zaś ingerencja gminy musi uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Oceny legitymacji skarżącego w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy zatem dokonywać z uwzględnieniem istoty władztwa planistycznego, która polega na wiążącym (proporcjonalnym) ustaleniu/ zmianie przeznaczenia terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z samego faktu uruchomienia stosowania względem skarżącego określonych norm prawa, będącego konsekwencją zmiany przeznaczenia sąsiedniego terenu w akcie planistycznym. Na gruncie przedmiotowej sprawy istotne jest jednak, że stosowanie względem skarżącego norm wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie jest bezpośrednim skutkiem zmiany przeznaczenia sąsiedniej nieruchomości ( z leśnej na działkę budowlaną), gdyż przepisy tego aktu prawnego kształtowały sytuację prawną skarżącego również przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. Zasadnie wskazuje Sąd I instancji, iż w/w rozporządzenie reguluje również problematykę sytuowania obiektów budowlanych względem lasu z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271 ust. 8 powołanego rozporządzenia). Przepisy dotyczące odległości sytuowania budynków względem ściany lasu są zaś nawet bardziej rygorystyczne, niż względem sąsiednich działek budowlanych. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzyga realna zmiana w sytuacji prawnej skarżącego. Zarzucane przez stronę naruszenie prawa ma wymiar wyłącznie hipotetyczny i pozostaje w sferze, jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, interesu faktycznego, nie prawnego. Zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 oraz 3 ustawy z 27 kwietnia 2007 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672) należy uznać za przedwczesny. Odrzucając skargę ze względu na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego, Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny postanowień zaskarżonego planu ( nie badał kwestii jego zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym - w tym ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Ocena taka mogłaby bowiem być dopiero konsekwencją pozytywnej weryfikacji legitymacji skarżącego w przedmiotowym postępowaniu. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc nim związany, nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.