I SAB/Wa 831/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. S. i B. S. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] ozn. hip. "[...]",[...] - działki nr [...] i [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących K.S. i B. S. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. S. i B. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżących o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. "[...]",[...] – działki nr [...] i [...]. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35, art. 36 Kpa przez pozostawanie w bezczynności od końca 2013 r. i niezałatwienie sprawy w terminie podstawowym, jak również w wielokrotnie wyznaczanych nowych terminach, z których ostatni został wyznaczony do dnia 30 kwietnia 2015 r. W skardze wnieśli o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w określonym terminie nie dłuższym, niż 1 miesiąc: 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" (dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów); 4) przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa; 5) zasądzenie od organu na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że skarżący wnieśli w dniu 30 września 2015 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Wojewody [...]. Pismem z dnia 28 listopada 2014 r. (sprawa nr [...]) skarżący zostali poinformowani, że do wydania decyzji merytorycznej rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania pozostaje wykonanie operatu szacunkowego, określającego wysokość odszkodowania i że nie zostało jeszcze zlecone wykonanie operatu szacunkowego. W piśmie tym, powołując się na art. 36 § 1 Kpa, organ wskazał również nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2015 r. Pomimo, że wyznaczony przez organ termin (30 kwietnia 2015 r.) minął już wiele miesięcy temu decyzja w niniejszej sprawie nie została wydana. Z akt sprawy nie wynika również żeby zostało zlecone wykonanie operatu szacunkowego, co oznacza, że żadna decyzja nie może zostać wydana wobec nieustalenia wartości będących podstawą do jej wydania. Skarżący podkreślili, że wyżej wyznaczony termin załatwienia sprawy był już czwartym terminem załatwienia sprawy wyznaczonym przez organ w trybie art. 36 § 1 kpa. Pismem datowanym na dzień 5 marca 2014 r. organ wyznaczył termin do dnia 31 lipca 2014 r. Pismem datowanym na dzień 8 września 2013 r. organ wyznaczył termin do dnia 31 stycznia 2014 r. Pismem datowanym na dzień 11 marca 2013 r. organ wyznaczył termin do dnia 30 czerwca 2013 r. Z akt sprawy wynika ponadto, że ostatnie dokumenty jakie zostały uznane przez organ za niezbędne do załatwienia sprawy (z wyjątkiem operatu szacunkowego) zostały dostarczone organowi w dniu 5 grudnia 2013 r. Zdaniem skarżących, przyjmując nawet ponad trzytygodniowy termin na analizę zgromadzonych dokumentów, należy uznać, że organ powinien podjąć niezbędne czynności w sprawie jeszcze przed końcem 2013 r., tj. przynajmniej zlecić rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie opinii w zakresie wyceny nieruchomości. Taki sposób prowadzenia postępowania przez organ narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 8, art. 12 Kpa. W ocenie skarżących, organ pozostaje, począwszy od końca 2013 r., w całkowitej bezczynności - nie podejmuje żadnych działań poza wysyłaniem do stron postępowania pism z wyznaczaniem nowych terminów załatwienia sprawy. Bezczynność organu polega więc na niewydaniu decyzji w terminie podstawowym (35 Kpa), jak również we wszystkich nowych terminach wyznaczonych przez organ (na podstawie art. 36 Kpa), w tym w terminie ostatnio wyznaczonym pismem z dnia 28 listopada 2014 r. na dzień 30 kwietnia 2015 r. W ocenie skarżących zasadnym jest zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w maksymalnie, krótkim terminie, który nie powinien przekraczać 1 miesiąca. Termin 1 miesiąca jest terminem, który w opinii skarżących pozwala organowi na zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie opinii w zakresie wyceny nieruchomości, wykonanie tej wyceny, zakończenie postępowania i wydanie decyzji wobec obu skarżących. Jeżeli chodzi o prawdopodobną przyczynę opóźnień organu w postaci braku środków na wypłatę należnych odszkodowań, skarżący podkreślili, że brak środków pieniężnych nie może być przyczyną bezczynności organu prowadzącą do wydłużenia czasu trwania postępowania administracyjnego. Tego rodzaju okoliczności nie mogą bowiem obarczać strony i prowadzić do negatywnych następstw w ich sytuacji majątkowej. Skarżący podali, że z informacji jakie posiada ich pełnomocnik wynika, że nawet po wydawaniu przez Sąd wyroków uwzględniających skargi na bezczynność organu w innych tego typu sprawach i zobowiązaniu organu w trybie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa do wydania decyzji w określonym terminie, organ w dalszym ciągu nie podejmuje działań zmierzających do zakończenia postępowań. Skutkiem tego jest często inicjowanie przez skarżących kolejnych postępowań w trybie art. 154 § 1 Ppsa. Wobec powyższego niezasadnym byłoby wyznaczanie przez Sąd w wyniku rozpatrzenia niniejszej skargi długiego terminu dla organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa, w sytuacji, gdy organ nie wykonuje zobowiązań Sądu. Wyznaczanie długich (paru miesięcznych) terminów dla organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa w istocie powoduje jedynie to, że strony dłużej czekają, aby skorzystać ze środków prawnych, przewidzianych w art. 154 § 1 Ppsa. Niewątpliwie organ już obecnie ma świadomość, że dopuszcza się bezczynności i do czasu rozpatrzenia przez Sąd niniejszej skargi mógłby podjąć czynności zmierzające do zakończenia postępowania. W pełni świadoma postawa prezentowana przez organ, mająca na celu maksymalne wydłużanie prowadzonego postępowania, jak również ilość wyznaczanych w trybie art. 36 § 1 Kpa terminów, z których żaden nie został dotrzymany, przemawia za tym, aby uznać, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność ta stanowi jednocześnie świadome naruszenie przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 12 Kpa). Skarżący wskazali, że nowe brzmienie art. 149 § 2 Ppsa (obowiązujące od dnia 15 sierpnia 2015 r.) przewiduje możliwość wymierzenia organowi grzywny i jednocześnie przyznania od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej. W znowelizowanym przepisie zastosowano spójnik "lub", wskazujący na alternatywę nierozłączną. Należy więc przyjąć pogląd o możliwości łączenia obu środków ochrony wymienionych w art. 149 § 2 Ppsa, identycznie jak to ma miejsce w przypadku środków ochrony przewidzianych w art. 448 Kc, gdzie również ustawodawca posłużył się spójnikiem "lub" wymieniając roszczenia jakie przysługują podmiotom, których dobra osobiste zostały naruszone. Na gruncie stosowania art. 448 Kc ukształtowana została linia orzecznicza wskazująca na możliwość korzystania jednocześnie z obu tych środków ochrony (uchwała SN z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt III CZP 31/08; uchwała SN z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt III CZP 54/07; wyrok SN z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt I CSK 81/05). W ocenie skarżących, jedynym środkiem jaki jest skuteczny wobec organu jest środek o charakterze finansowym. Gdyby Sąd wymierzył organowi grzywny (w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa) oraz przyznał na rzecz każdego ze skarżących od organu sumy pieniężne w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa mogłoby to skłonić organ do podjęcia działań zmierzających do zakończenia postępowania administracyjnego. W takim bowiem przypadku obciążenia finansowe nałożone wyrokiem Sądu oraz dodatkowe ryzyko dochodzenia przez skarżących odszkodowań z tytułu zwłoki w wydaniu decyzji mogą spowodować, że organ dojdzie do wniosku, że dalsza bezczynność jest bezcelowa (nieopłacalna). Wniosek w tym zakresie motywuje również wiekiem skarżących i ich stanem zdrowia. Skarżący K. S. za niecałe 1,5 miesiące skończy 88 lat. Skarżąca B. S. za kilkanaście dni skończy 83 lata. Dalsze przedłużenie toczącego się w sprawie postępowania administracyjnego wiąże się z realnym ryzykiem, że skarżący mogą nie doczekać jego zakończenia. Poza tym skarżący wskazali, że każde z nich w postępowaniu administracyjnym dochodzi własnego prawa, a łączy ich jedno postępowanie administracyjne. W sprawie administracyjnej jaka toczy się przed organem powinny więc zostać wydane dwie niezależne od siebie decyzje ustalające odszkodowanie na rzecz każdego ze skarżących. Skarżący uważają, że również na etapie postępowania sądowego zainicjowanego niniejszą skargą każde ze nich poprzez wniesienie skargi chroni swoje własne prawo. W niniejszej sprawie doszło więc do połączenia skarg wniesionych przez obu skarżących w jednym piśmie, na co pozwala art. 57 § 2 Ppsa. Nawet w przypadku, gdyby każdy ze skarżących wniósł swoja skargę odrębnym pismem Sąd byłyby zobligowany do wydania zarządzenia na podstawie art. 111 § 1 Ppsa w przedmiocie połączenia oddzielnych spraw toczących się przed nim do ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 214 § 2 zd. 2 Ppsa wpis stały został uiszczony przez każdego ze skarżących. Od pełnomocnictwa udzielonego przez każdego ze skarżących została również udzielona opłata skarbowa w wysokości 17 zł. Z powyższego wynika, że każdemu ze skarżących należy się od organu, który dopuścił się bezczynności zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że przed Prezydentem W. prowadzone jest postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. "[...]", nr inw. [...] dz. nr [...], zgodnie z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) – zwanej dalej "ugn". W toku prowadzonego postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej przez Prezydenta W. Pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. strony zostały poinformowane o przyczynach niedotrzymania terminu określonego w art. 35 Kpa oraz że zakończenie przedmiotowego postępowania będzie możliwe po sporządzeniu operatu szacunkowego i zabezpieczeniu środków na wypłatę odszkodowania. W dniu 30 września 2015 r., r. pr. A. Z. działający w imieniu K. S. i B. S. złożył zażalenie do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. niezałatwienie sprawy w terminie określonym w Kpa. Wojewoda [...] nie wydał rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie Prezydent W. pozostaje w bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 Ppsa. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że maksymalny termin na załatwienie sprawy jaki przewiduje przepis art. 35 § 3 Kpa (termin dwóch miesięcy) został w niniejszej sprawie wielokrotnie przekroczony. Poza sporem jest to, że w aktach administracyjnych znajduje się wniosek K. S. z dnia [...] listopada 2012 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]",[...] – działki nr [...] i [...]. Do wniosku tego dołączyła się B. S. pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Jak wynika z akt sprawy do chwili obecnej decyzja w sprawie skarżących nie została wydana. Sąd uznał, że istniejąca w sprawie bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wniosek o odszkodowanie zalega w aktach sprawy od ponad 3 lat i 4 miesięcy. Prezydent W. pierwsze czynności w sprawie podjął dopiero po upływie ponad 4 miesięcy występując do dyrektora Archiwum Państwowego W., Urzędu W. w Dzielnicy [...] o przesłanie materiałów dotyczących inwentaryzacji zniszczeń Biura Odbudowy Stolicy dotyczących budynku przy ul. [...], przeznaczenia nieruchomości w Ogólnym Planie Zabudowania Miasta [...] zatwierdzonym w dniu [...] sierpnia 1931 r. oraz akt własnościowych, akt lokalizacyjnych, dotyczących sposobu zagospodarowania nieruchomości, kopii mapy z zaznaczonymi granicami hipotecznymi nieruchomości i granicami aktualnych działek, informacji z ewidencji gruntów (pisma z dnia 11 marca 2013 r.). Jednocześnie organ pismem z dnia 11 marca 2013 r. poinformował strony o stanie sprawy i o przyczynach nierozpatrzenia wniosku o odszkodowanie w terminie z art. 35 Kpa (konieczność zgromadzenia całości dokumentacji). Organ poinformował również w trybie art. 36 § 1 Kpa, że decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia [...] czerwca 2013 r. Następnie nie załatwiając sprawy poprzez wydanie decyzji, ale tylko pismem z dnia [...] września 2013 r. organ poinformował strony, że w zakresie działki nr [...] pochodzącej z dawnej nieruchomości hipotecznej ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalne, ponieważ została wydana decyzja ustalająca odszkodowanie (z dnia [...] lutego 1968 r., nr [...]). Jeżeli chodzi o działkę nr [...], pochodzącą z dawnej nieruchomości hipotecznej organ wskazał, że nie otrzymał materiałów planistycznych z Archiwum Państwowego W., co było powodem nierozpatrzenia wniosku o odszkodowanie w terminie określonym w piśmie z dnia 11 marca 2013 r. Jednocześnie organ wskazał nowy termin zakończenia postępowania na 31 stycznia 2014 r. W piśmie z dnia 29 października 2013 r. organ ponownie zwrócił się do Archiwum Państwowego W. o przesłanie żądanych wcześniej materiałów. Następnie w piśmie z dnia 5 marca 2014 r., a po złożeniu przez K. S. i B. S. skargi na bezczynność (18 listopada 2015 r.), w pismach z dnia 28 listopada 2014 r. i 21 grudnia 2015 r. organ informował skarżących o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy o odszkodowanie (analiza zgromadzonej dokumentacji, bardzo duża ilość spraw z zakresu odszkodowań, bardzo duża ilość spraw oczekujących na zlecenie operatu szacunkowego, konieczność zabezpieczenia środków finansowych na wypłatę odszkodowań) i jednocześnie wyznaczał kolejne terminy zakończenia postępowania odpowiednio wskazując dni: 31 lipca 2014 r., 30 kwietnia 2015 r., 30 kwietnia 2016 r. O kwalifikowanej bezczynności świadczy także to, że organ, mimo skierowanej do pełnomocnika skarżących informacji o konieczności zlecenia wykonania biegłemu operatu szacunkowego w piśmie z dnia 28 listopada 2014 r. do chwili obecnej nie zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii o wartości nieruchomości. Rację mają skarżący, że brak środków finansowych na wypłatę odszkodowań nie miał wpływu na ocenę charakteru występującej w niniejszej sprawie bezczynności Prezydenta W. Kwestia posiadania środków finansowych nie jest przesłanką warunkującą samo wydanie decyzji w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość warszawską. Ta okoliczność ma znaczenie dopiero na etapie wykonania decyzji ustalającej odszkodowanie, a więc wypłaty odszkodowania. Wobec tego, że sprawy dotyczące odszkodowań za nieruchomości warszawskie są sprawami szczególnie skomplikowanymi Sąd uznał za właściwe zobowiązanie Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o odszkodowanie w terminie 3 miesięcy, od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyznaczenie organowi terminu w powyższym wymiarze jest celowe, z uwagi na stan prowadzonego w sprawie postępowania. Jeżeli bowiem konieczne jest zlecenie biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości, to trzeba także brać pod uwagę przy wyznaczaniu terminu przez Sąd to, że strony mają prawo wnieść zastrzeżenia i uwagi do operatu szacunkowego, do których, jeżeli strony zrealizują swoje prawo, biegły winien się odnieść na piśmie, co przedłuża postępowanie administracyjne. Sąd uznał za bezzasadną skargę K. S. i B. S. w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny i żądania przyznania od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej, o których mowa w przepisie art. 149 § 2 Ppsa. Z akt sprawy wynika, że wniosek o odszkodowanie został złożony w końcu 2012 r., a więc nie oczekuje na rozpatrzenie sprawy kilkanaście lub więcej lat, jak to ma miejsce w wielu tego typu sprawach. Z wyjaśnień udzielonych przez Prezydenta W. wynika, że sprawa o odszkodowanie jest już na końcowym etapie jej załatwiania. Do zakończenia postępowania konieczne jest bowiem sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. W tej sytuacji – zdaniem Sądu - wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nie można zgodzić się ze skarżącymi, że nakładanie na organ obowiązku płacenia grzywien i sum pieniężnych w najwyższej wysokości jest środkiem zmierzającym do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trzeba mieć na uwadze to, że Ppsa daje Sądowi kompetencję do oceny zasadności nałożenia sankcji finansowej oraz miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. Nie można pominąć i tego, że organ prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu warszawskiego (fakt znany Sądowi z urzędu), a zatem nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie maksymalnych sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a Ppsa (pkt 1 i 2 wyroku) oraz na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 Ppsa (pkt 3 wyroku) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.). Sąd uznał, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie przepis art. 214 § 2 Ppsa, ponieważ prawa i obowiązki skarżących są wspólne – ich prawo do odszkodowania wywodzi się z przejęcia w trybie tzw. dekretu warszawskiego jednej nieruchomości. Wobec tego na skarżących ciążył solidarny obowiązek opłacenia wpisu sądowego, a w konsekwencji koszty postępowania sądowego (w tym i koszty działania w sprawie profesjonalnego pełnomocnika) miały charakter solidarny. Sąd nie zasądził od organu na rzecz skarżących kosztów poniesionych opłat skarbowych od każdego ze stosunku pełnomocnictwa, ponieważ pełnomocnictwa złożone do sprawy z zakresu gospodarki nieruchomościami, a taką jest sprawa o bezczynność za niezałatwienie sprawy o odszkodowanie z art. 215 ugn, nie podlegają opłacie skarbowej (art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej - Dz. U. z 2015 r. poz. 783 ze zm.). Nie są to zatem koszty postępowania sądowego niezbędne w rozumieniu art. 205 § 2 Ppsa, aby obciążać nimi organ.