I OSK 2083/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 49/16 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymiany prawa jazdy wydanego za granicą na polskie prawo jazdy bez sprawdzenia kwalifikacji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 49/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wymiany prawa jazdy. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: M. Z. pismem skierowanym do Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. wniósł o wydanie prawa jazdy kategorii A, B+E, C1+E, C+E na podstawie przedstawionego ukraińskiego prawa jazdy. Decyzją z [...] lutego 2015 r., nr [...]., Starosta [...] odmówił wymiany M. Z. ukraińskiego prawa jazdy kat. A, B, C1, C, BE, C1E, CE, nr [...], i wydania polskiego prawa jazdy. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca posiada prawo jazdy kat. B i C, które uzyskał [...] września 2009 r. w wyniku wymiany ukraińskiego prawa jazdy. Z uwagi na utratę dokumentu w dniu [...] września 2013 r. wydano wtórnik prawa jazdy. W dniu [...] lutego 2010 r. zawnioskował o wymianę kolejnego prawa jazdy uzyskanego na Ukrainie obejmującego kategorie A, B, C1, C, BE, C1E i CE. Postępowanie to zostało zawieszone z uwagi na równolegle prowadzone postępowanie przygotowawcze, w którym skarżący uzyskał status podejrzanego o popełnienie przestępstwa z art. 272 k.k., a następnie umorzone [...] marca 2013 r. Wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt [...], M. Z. został uznany za winnego popełnienia przestępstwa z art.13 § 1 k.k. w związku z art. 272 k.k. polegającego na tym, że w okresie od [...] lutego 2010 r. do [...] sierpnia 2010 r. w [...] usiłował wyłudzić poświadczenie nieprawdy poprzez wydanie polskiego prawa jazdy na podstawie ukraińskiego prawa jazdy, wprowadzając w błąd funkcjonariuszy Starostwa Powiatowego w [...] co do okoliczności zgodnego z prawem ukraińskim uzyskania uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A, BE/C1E, CE. Starosta ustalił, że skarżący otrzymał dokument prawa jazdy na Ukrainie bez spełnienia wymogów koniecznych do jego uzyskania, zatem nie spełnia warunków określonych w przepisach art. 11 i 14 ustawy o kierujących pojazdami. W odwołaniu od powyższej decyzji M. Z. podniósł, że przesłanką wymiany prawa jazdy z ukraińskiego na polskie jest autentyczność ukraińskiego prawa jazdy. W jego ocenie Starosta nie jest uprawniony do kwestionowania ważności ukraińskiego prawa jazdy, a wyrok Sądu Rejonowego w [...] nie jest w sprawie wiążący. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu przywołało art. 14 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami i wskazało, że warunkiem uzyskania prawa jazdy wymienionym m.in. w art. 11 ustawy jest odbycie szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii, jak też zdanie egzaminu państwowego wymaganego do uzyskania prawa jazdy odpowiedniej kategorii oraz uzyskanie orzeczenia lekarskiego potwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Zdaniem Kolegium, ustalenia co do faktów zawarte w sentencji prawomocnego wyroku sądu karnego nie są przedmiotem postępowania dowodowego w sprawie. Ustalenia te są wiążące dla organu administracji publicznej i nie podlegają weryfikacji w postępowaniu administracyjnym. Podstawą wymiany zagranicznego prawa jazdy na polskie jest dokument prawa jazdy uzyskany w sposób zgodny z prawem państwa, w którym został wydany, jak też zgodny z wymogami prawa krajowego regulującego zasady wydawania prawa jazdy. Wyrok sądu jest dokumentem urzędowym i w myśl art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dokumentowi urzędowemu można odmówić wiarygodności jedynie w wypadku przeprowadzenia dowodu przeciwko jego treści, którego w sprawie nie przedstawiono. W skardze na powyższą decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego M. Z. podniósł, że jedyną przesłanką wydania krajowego prawa jazdy jest ważność ukraińskiego dokumentu, która jak dotąd nie została zakwestionowana. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że spór w sprawie koncentruje się wokół zagadnienia związanego z możnością wymiany przez skarżącego prawa jazdy uzyskanego za granicą – na Ukrainie – na polskie prawo jazdy. Kwestię tę normuje art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami ( Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.). Z analizy powyższego przepisu wynika, że jego wykładnia musi uwzględniać postanowienia Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r., której zarówno Polska jak i Ukraina są stronami (Dz. U. z 1988 r. Nr 5, poz. 40). Sąd I instancji przytoczył wyrok WSA w Opolu z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 510/14, zgodnie z którym regulacje dotyczące zasad posługiwania się prawem jazdy uzyskanym w innym państwie, zawarte w art. 14 polskiej ustawy oraz w art. 41 Konwencji opierają się na zasadzie wzajemnego uznawania dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami przez państwa - sygnatariuszy Konwencji. Zasada wzajemności nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Z art. 41 ust. 6 Konwencji wynika, że na zasadzie odstępstwa od wzajemnego uznawania uprawnień, przepisy Konwencji nie zobowiązują Umawiających się Stron do uznawania ważności krajowych lub międzynarodowych praw jazdy wydanych na terytorium innej Umawiającej się Strony w dwóch sytuacjach: po pierwsze w przypadku osób, których stałe miejsce zamieszkania w tym czasie znajduje się na ich terytoriach lub zostało ono przeniesione na ich terytoria po wystawieniu tych praw jazdy; po drugie: w przypadku praw jazdy wydanych kierującym, których stałe miejsce zamieszkania w czasie ich wydawania nie znajdowało się na terytorium, na którym te prawa jazdy zostały wydane, lub których miejsce zamieszkania po wydaniu tych praw jazdy zostało przeniesione na inne terytorium." Z uwagi na to, że Konwencja nie zawiera definicji miejsca zamieszkania, to Sąd I instancji powołał się na przepisy Kodeksu cywilnego, wskazując, że w orzecznictwie i doktrynie prawa cywilnego powszechnie przyjmuje się, że na pojęcie to składają się dwa elementy – corpus – czyli faktyczne przebywanie w danej miejscowości i – animus – czyli wola tej osoby przebywania w danym miejscu. Z sentencji prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2013 r. wynika, że skarżący nie zmienił miejsca pobytu, ponieważ jedynie pozornie zameldował się we L. i nie spełnił przesłanek wskazanych w art. 41 ust. 6 Konwencji. Jego pobyt na Ukrainie był jedynie okazjonalny i na poczet "uzyskania" uprawnień do kierowania pojazdami, które uzyskał nielegalnie. Z uwagi na to, że skarżący nie zmienił miejsca stałego pobytu, nie zachodził więc obowiązek uwzględnienia przez polskie organy jego uprawnień uzyskanych na terytorium Ukrainy i skarżący nie mógł skutecznie ubiegać się o wymianę ukraińskiego prawa jazdy na polskie. Ustalenia w tym zakresie zawarte w sentencji powołanego wyroku karnego, jak trafnie zauważyły organy, są wiążące. Pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" w rozumieniu art. 11 p.p.s.a. należy rozumieć ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa, miejsca i czasu jego popełnienia. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 93/14, LEX nr 1519073). Ponadto wydanie skarżącemu w takim stanie rzeczy polskiego prawa jazdy prowadziłoby do obejścia art. 11 ustawy o kierujących pojazdami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. Z., reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono 1. obrazę przepisu art. 11 p.p.s.a. w związku z art. 272 k.k. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że dla Sądu administracyjnego wiążące są ustalenia Sądu karnego, a nie sentencja wyroku skazującego, a ponadto przyjęcie, iż poświadczenie nieprawdy w decyzji administracyjnej może obejmować podstawę faktyczną tejże decyzji; 2. obrazę przepisu art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie normuje wyczerpująco przesłanek wydania polskiego prawa jazdy na podstawie ukraińskich decyzji; 3. obrazę przepisu art. 41 ust. 6 Konwencji o ruchu drogowym sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. w zw. z art. art. 41 ust. 1 pkt a) i b) poprzez przyjęcie, iż istnieje podstawa niehonorowania przez Starostwo Powiatowe ważnego ukraińskiego prawa jazdy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że decyzja administracyjna nie poświadcza okoliczności stanowiących podstawę jej przyjęcia, zaś jedyną przesłanką wydania decyzji, które rzekomo miały prowadzić do wyłudzenia poświadczenia nieprawdy, było posiadanie ważnego ukraińskiego prawa jazdy i pozytywna jego weryfikacja przez stronę ukraińską. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że skarżący wniósł w dniu [...] grudnia 2014 r. do Starosty podanie o wydanie prawa jazdy kategorii A, B+E, C+E, C1+E, podnosząc, że uzyskał na Ukrainie prawo jazdy kategorii A, B, B + E, C, C 1 , C 1 + E,C + E. W następstwie rozpoznania ww. wniosku Starosta wydał w dniu [...] lutego 2015 r. decyzję o odmowie wydania skarżącemu prawa jazdy kat. A, B, B+E, C, C1 , C1+E, C+E nr [...] wydanego za granicą na polskie prawo jazdy bez sprawdzenia kwalifikacji. Organ ten ustalił, że skarżący posiada prawo jazdy kat. B i C. Dokument ten uzyskał w wyniku wymiany ukraińskiego prawa jazdy dokonanej w dniu [...] września 2009 r. Z uwagi na utratę dokumentu, w dniu [...] września 2013 r. wydano wtórnik prawa jazdy. W dniu[...]lutego 2010 r. skarżący wniósł o wymianę kolejnego prawa jazdy uzyskanego na Ukrainie obejmującego kategorie A, B, C1, C, BE, C1E i CE, które zostało najpierw zawieszone z uwagi na równoległe postępowanie przygotowawcze, w którym skarżący uzyskał status podejrzanego o popełnienie przestępstwa z art. 272 k.k., a następnie umorzone w dniu [...] marca 2013 r. albowiem skarżący wycofał wniosek. Ustalono ponadto, że skarżący wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt [...] został uznany winnym popełnienia przestępstwa z art.13 § 1 k.k. w związku z art. 272 k.k. polegającego na tym, że w okresie od dnia [...] lutego 2010 r. do dnia [...] sierpnia 2010 r. w [...] usiłował wyłudzić poświadczenie nieprawdy poprzez wydanie polskiego prawa jazdy na podstawie ukraińskiego prawa jazdy, wprowadzając w błąd funkcjonariuszy Starostwa Powiatowego co do okoliczności zgodnego z prawem ukraińskim uzyskania uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A, BE/C1E, CE w ten sposób, że pozornie bez zamiaru pobytu zameldował się we L., zapisał na kurs praktyczny i teoretyczny z nauki jazdy, po czym nie uczestniczył w zajęciach praktycznych i teoretycznych oraz nie uczestniczył w egzaminie teoretycznym i praktycznym, nie został zbadany przez uprawnionego lekarza, po czym w dniu [...] lutego 2010 r. złożył wniosek o wymianę prawa jazdy wydanego za granicą bez sprawdzenia kwalifikacji, jednak zamierzonego celu nie uzyskał z uwagi na wszczęcie postępowania karnego. Powyższe okoliczności faktyczne są wiążące w sprawie albowiem nie zostały przez skarżącego kasacyjnie zakwestionowane. Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 11 p.p.s.a. w związku z art. 272 k.k. Zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Przepis zaś art. 272 k.k. stanowi: "Kto wyłudza poświadczenie nieprawdy przez podstępne wprowadzenie w błąd funkcjonariusza publicznego lub innej osoby upoważnionej do wystawienia dokumentu, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3." Wbrew bowiem odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie przyjął i nie uznał, że dla sądu administracyjnego wiążące są ustalenia sądu karnego, a nie sentencja wyroku skazującego, oraz nie przyjął, że poświadczenie nieprawdy w decyzji administracyjnej może obejmować podstawę faktyczną tejże decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten wskazał jedynie, z powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 93/14, LEX nr 1519073, że ustalenia zawarte w sentencji przywołanego wyroku karnego są wiążące. Wskazał też, że pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" w rozumieniu art. 11 p.p.s.a. należy rozumieć ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa, miejsca i czasu jego popełnienia. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie w niczym nie narusza ww. przepisów prawa. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisu art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 155 ze zm.). Przepis art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada określana jako zasada praworządności lub jako zasada legalności została powtórzona w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami: "Osoba posiadająca ważne krajowe prawo jazdy wydane za granicą może, na swój wniosek, otrzymać prawo jazdy odpowiedniej kategorii, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, po zwrocie zagranicznego dokumentu organowi wydającemu prawo jazdy. Jeżeli prawo jazdy wydane za granicą nie jest określone w konwencjach o ruchu drogowym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, dodatkowym warunkiem otrzymania polskiego prawa jazdy jest złożenie z wynikiem pozytywnym części teoretycznej egzaminu państwowego i przedstawienie uwierzytelnionego tłumaczenia zagranicznego dokumentu. Warunek ten nie dotyczy krajowego prawa jazdy wydanego w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym." Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami nie normuje wyczerpująco przesłanek wydania polskiego prawa jazdy na podstawie ukraińskich decyzji. Przepis ten reguluje kwestie związane z możliwością wymiany prawa jazdy wydanego za granicą. Przepis ten stanowi, że osoba posiadająca ważne krajowe prawo jazdy wydane za granicą może, na swój wniosek, otrzymać prawo jazdy odpowiedniej kategorii. Jeżeli prawo jazdy wydane za granicą nie jest określone w konwencjach o ruchu drogowym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b dodatkowym warunkiem uzyskania polskiego prawa jazdy jest złożenie z wynikiem pozytywnym części teoretycznej egzaminu państwowego i przedstawienie uwierzytelnionego tłumaczenia zagranicznego dokumentu. Warunek ten nie dotyczy krajowego prawa jazdy wydanego w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Z powyższego przepisu wynika, że jego wykładnia musi uwzględniać postanowienia Konwencji o ruchu drogowym sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r., której zarówno Polska jak i Ukraina są stronami (Dz. U. z 1988 r. Nr 5, poz. 40). Przepis ten zatem należy wykładać łącznie z przepisem art. 41 Konwencji dotyczącym ważności praw jazdy. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że regulacje dotyczące zasad posługiwania się prawem jazdy uzyskanym w innym państwie zawarte w art. 14 ustawy o kierujących pojazdami oraz w art. 41 Konwencji opierają się na zasadzie wzajemnego uznawania dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami przez państwa - sygnatariuszy Konwencji. Powyższa zasada wzajemności nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Przepis art. 41 w ust. 3 nakłada na Umawiające się Strony obowiązek podjęcia niezbędnych środków zmierzających do tego, aby krajowe i międzynarodowe prawa jazdy, wymienione w ustępie 1 litery a), b) i c) niniejszego artykułu nie były wydawane na ich terytoriach bez należytego zagwarantowania umiejętności kierowcy oraz jego sprawności fizycznej. Najistotniejsze zastrzeżenie zawarte jest w art. 41 ust. 6 Konwencji. Z przepisu tego wynika, że na zasadzie odstępstwa od wzajemnego uznawania uprawnień, przepisy Konwencji nie zobowiązują Umawiających się Stron do uznawania ważności krajowych lub międzynarodowych praw jazdy wydanych na terytorium innej Umawiającej się Strony w dwóch sytuacjach: po pierwsze, w przypadku osób, których stałe miejsce zamieszkania w tym czasie znajduje się na ich terytoriach lub zostało ono przeniesione na ich terytoria po wystawieniu tych praw jazdy; po drugie, w przypadku praw jazdy wydanych kierującym, których stałe miejsce zamieszkania w czasie ich wydawania nie znajdowało się na terytorium, na którym te prawa jazdy zostały wydane, lub których miejsce zamieszkania po wydaniu tych praw jazdy zostało przeniesione na inne terytorium. W tej sytuacji nie można przyjąć, jak tego chce skarżący kasacyjnie, że rozpatrując wniosek o wymianę prawa jazdy wydanego za granicą na polskie prawo jazdy organ administracji ma obowiązek stosować się i uwzględniać jedynie regulację zawartą w art. 14 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, z pominięciem art. 41 ust. 1, ust. 3 i ust. 6 Konwencji o ruchu drogowym. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, istnienie prawomocnych decyzji administracyjnych wydanych przez Ukrainę nie zobowiązuje właściwego organu do stosowania automatyzmu na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami i wydania prawa jazdy odpowiedniej kategorii z pominięciem regulacji zawartych w art. 41 Konwencji o ruchu drogowym regulującym kwestie dotyczące ważności prawa jazdy. Nie można w tej sytuacji skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia nie tylko art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., ale także naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami i art. 41 ust. 6 Konwencji o ruchu drogowym. Skoro bowiem, co wynika z prawomocnego wyroku skazującego wydanego przez Sąd Rejonowy w [...] z dnia [...] października 2013 r. sygn. akt [...], że skarżący uzyskał na Ukrainie uprawnienie do kierowania pojazdami nielegalnie, to nie może skutecznie na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami ubiegać się o wymianę ukraińskiego prawa jazdy na polskie prawo jazdy. W świetle tego co powiedziano wyżej zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za nieusprawiedliwione. Skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.