II OSK 2196/16

Dnia 7 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 180/16 w sprawie ze skargi Z.D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; II. zasądza od Z.D. na rzecz [...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 180/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skargi Z. D. (dalej: "Skarżący") na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: "Wojewoda") z dnia 30 listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: pismem z dnia 10 marca 2015 [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. (dalej: "Spółka"), wystąpiła z wnioskiem do Starosty Myślenickiego (dalej: "Starosta") o pozwolenie na budowę tablicy reklamowej wraz z konstrukcją wsporczą na działce [...] w G., gmina M.. Decyzją nr [...] z dnia 3 lipca 2015 r. wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: "P.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a.), Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wnioskowanego przedsięwzięcia, gdyż inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 29.09.2003 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr [...] z 2003 r., dalej: "MPZP"). Miejsce sytuowania tablicy reklamowej znajduje się w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową z dopuszczeniem lokalizacji usług publicznych i komercyjnych nieuciążliwych dla funkcji podstawowej (symbol M48 na rysunku planu). MPZP nie zawiera ustaleń dotyczących reklam, jednakże uznano, że dopuszczona tym planem lokalizacja usług przemawia za możliwością lokalizacji urządzeń reklamujących te usługi. Tablica reklamowa nie jest obiektem uciążliwym dla otoczenia i nie oddziałuje negatywnie na posesję Skarżącego. Nie występują też przeszkody sformułowane w opinii Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") wskazujące, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na terenie zabudowy wsi, ustalono minimalne następujące odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni drogi krajowej nr 7: 40 m dla zabudowy mieszkaniowej i 35 m dla innych obiektów, gdyż odległości te dotyczą obiektów kubaturowych. Tablica informacyjna nie jest obiektem kubaturowym, dlatego tego zapisu planistycznego nie brano pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołań Skarżącego i GDDKiA, Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, stwierdzając wyraźną rozbieżność interpretacji art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 191, dalej: "u.d.p.") dokonanej przez Starostę i GDDKiA odnośnie do terenu przedmiotowej działki. W związku z tym zwrócił się ponownie do opiniującej i będącej jednocześnie stroną skarżącą GDDKiA o wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się opiniujący, kwalifikując przedmiotową tablicę reklamową jako usytuowaną poza terenem zabudowy. GDDKiA wskazała na brak oznaczenia odpowiednimi znakami pionowymi D-42 9 (teren zabudowany) rozpatrywanego odcinka drogi krajowej, przez co teren ten nie może zostać uznany za teren zabudowy. Wojewoda wskazał, że zgodnie art. 43 ust. 1 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej - dla drogi krajowej - w terenie zabudowy - 10 m, poza terenem zabudowy - 25 m. W ocenie Wojewody to różnicuje odległości sytuowania obiektów budowlanych od krawędzi jezdni drogi krajowej i uzależnia je od miejsca położenia działki objętej inwestycją, czy ma to miejsce w terenie zabudowy, czy poza terenem zabudowy. Powołując się na definicję "terenu zabudowy" zawartą w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: "rozporządzenie") Wojewoda uznał za słuszne odniesienie pojęcia do obszarów, które są już zagospodarowane, jak i tych które dopiero są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do zagospodarowania o cechach miejskich. Podzielił stanowisko, że działka nr [...] jest obszarem przeznaczonym pod zagospodarowanie miejskie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia, że tablica reklamowa zlokalizowana na tej działce powinna się znajdować w odległości co najmniej 10 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Wobec tego jej usytuowanie w odległości 15,29 metrów jest zgodne z przepisami prawa. W ocenie Wojewody słuszność decyzji Starosty uzasadnia analiza uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodność planowanej inwestycji z jej postanowieniami, jako mieszczącej się w pojęciu usług komercyjnych. Zatem przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, chronionych art. 5 P.b., co w konsekwencji musiało doprowadzić do wydania pozwolenia na budowę. W skardze Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mającego bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz błędną interpretację, a przez to naruszenie art. 43 u.d.p. przez uznanie, że planowana reklama znajduje się w terenie zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazał na brak ustaleń MPZP dotyczących reklam, przy jednoczesnym uregulowaniu usług komercyjnych, w obrębie których zawarte są reklamy. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Starosty, gdyż słuszny okazał się zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie użytego w przepisie tym pojęcia "terenu zabudowy". Pojęcie "teren zabudowy", którym ustawodawca posłużył się w art. 43 ust. 1 u.d.g. zdefiniowane zostało w § 3 pkt 2 rozporządzenia i odnosi się ono zarówno do obszarów, które są już zagospodarowane, ale także takich, które dopiero są przeznaczone w MPZP do zagospodarowania o cechach miejskich. Przez zabudowę o cechach miejskich należy z kolei rozumieć zagospodarowanie przestrzeni, pozwalające na pełnienie funkcji miejskich. Miejscowość Głogoczów jest wsią. Przedmiotowa działka inwestycyjna położona jest w obszarze obowiązywania MPZP, w terenie oznaczonym symbolem M48. Z części tekstowej planu wynika, że tereny oznaczone literą M to tereny o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej, lokalizacji usług publicznych i komercyjnych nieuciążliwych dla funkcji podstawowej. Oznacza to i zarazem przesądza, że przedmiotowa nieruchomość nie jest położona w terenie przewidzianym do zabudowy miejskiej, jak błędnie przyjęły organy administracyjne. Skoro tak, to wadliwym było przyjęcie przez organy, że usytuowanie tablicy reklamowej zlokalizowanej na tej działce, w świetle art. 43 u.d.p., dopuszczalne jest w odległości 15,29 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Z uwagi na wiejski charakter tego gruntu za właściwe należy przyjąć zachowanie co najmniej 25 m odległości od krawędzi jezdni drogi krajowej S7 projektowanej tablicy reklamowej, a zatem w odległości przewidzianej dla obszarów położonych poza terem zabudowy. Skoro obszar, na którym położona jest działka inwestycyjna nie jest przewidziany do zabudowy miejskiej, to należy go definiować jako obszar leżący poza terenem zabudowy. W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."), tj. art. 43 u.d.p. (w uzasadnieniu doprecyzowano, że zarzut dotyczy art. 43 ust. 1 u.d.p.) poprzez jego niewłaściwą interpretację prowadzącą do stwierdzenia, iż skoro miejscowość G. jest wsią, zaś z MPZP wynika, że teren na którym planowana jest inwestycja ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej, lokalizacji usług publicznych i komercyjnych nieuciążliwych dla funkcji podstawowej, to terenu tego nie można uznać za teren przewidziany do zabudowy miejskiej, gdy de facto działka ta leży w terenie zabudowy, w rozumieniu ustawy i rozporządzenia. Zakwalifikowanie projektowanego obiektu budowlanego zgodnie z przepisami art. 43 ust. 1 u.d.p. oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia pozwoliło organowi na odejście od normatywnie wskazanej odległości 20,0 m i przyjęcie jako minimalnej - 11,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Tym samym usytuowanie projektowanej budowli spełnia warunek "terenu zabudowy", o którym mowa w art. 43 ust. 1 u.d.p. oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) polegające na obrazie przepisu art. 1 § 2 P.p.s.a. w zw. z 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w toku sprawowania kontroli działalności administracji publicznej doszło do istotnych naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania mających wpływ na wadliwość wydanych w sprawie decyzji, podczas kiedy do naruszeń takich nie doszło. Na tych podstawach Spółka wniosła o zmianę wyroku poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu wskazano, że sporną pozostaje kwestia rozumienia pojęcia "teren zabudowy", o którym mowa w art. 43 ust. 1 u.d.p. Definicja tego pojęcia zawarta jest w § 3 ust. 2 rozporządzenia, jednakże została przez WSA błędnie wyłożona. Nawiązując do MPZP wyrażono pogląd, że tereny oznaczone literą M to tereny o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową, jednakże z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej, lokalizacji usług publicznych i komercyjnych nieuciążliwych dla funkcji podstawowej. Skoro zatem z MPZP wynika, że dla lokalizacji, w której położona jest działka inwestycyjna przewidziana jest lokalizacja usług publicznych i komercyjnych, a za taką usługę należy uznać tablicę reklamową, to nie sposób nie uznać, iż teren ten zgodnie z MPZP jest obszarem przeznaczonym pod zagospodarowanie o miejskich zasadach, wymagającym urządzeń infrastruktury technicznej. Bez znaczenia w kontekście definicji przywołanej przez WSA jest położenie terenu we wsi. Gdyby ustawodawca miał zamiar ograniczenia definicji terenu zabudowy wyłącznie do zastosowania do terenów miejskich to wskazałby to wprost. Wskazano, że obok definicji terenu zabudowanego funkcjonuje pojęcie terenu nieprzeznaczonego pod zabudowę. Definicja terenu nieprzeznaczonego pod zabudowę nie została sformułowana co prowadzi do wniosku, że powinno się ją wywodzić z definicji terenu zabudowy, jako - a contrario - teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o pozamiejskich zasadach zagospodarowania, niewymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w MPZP. Czynnikami decydującymi o tym, czy dany obszar należy uznać za teren zabudowy, są: a) faktyczne zagospodarowanie nieruchomości i dominujący charakter obecnej zabudowy (dla nieruchomości, dla których nie został sporządzony MPZP; b) w przypadku braku zabudowy, przeznaczenie nieruchomości w MPZP. W kontekście powyższego podniesiono, że dominującym charakterem obecnej zabudowy jest zabudowa w zakresie usług komercyjnych. W terenie tym zlokalizowane są liczne restauracje oraz liczne tablice reklamowe, zbieżne z tą, o której pozwolenie na budowę wnioskuje Skarżąca. Jak wynika z pisma Urzędu Miasta i Gminy M., znak [...], działka nr [...] wobec zabudowania budynkami o wielorakim przeznaczeniu wraz z infrastrukturą techniczną stanowi teren zabudowy. Ustalenia WSA wbrew treści ww. pisma są dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Trafnie skarga kasacyjna podnosi, że sporną pozostaje kwestia rozumienia pojęcia "teren zabudowy", o jakim mowa w art. 43 ust. 1 u.d.p., zarzucając naruszenie tego przepisu. Nie ma jednak racji o ile aprobuje stanowisko WSA, że na potrzeby niniejszej sprawy należy skorzystać z definicji tego pojęcia zawartej w § 3 pkt 2 rozporządzenia. Na wstępie wskazać należy na brak tożsamości pojęć użytych w art. 43 ust. 1 u.d.p. oraz w § 3 pkt 2 rozporządzenia: w ustawie funkcjonuje pojęcie "obszar zabudowy", natomiast w rozporządzeniu – "teren zabudowy", przy czym "obszar zabudowy" nie został w ustawie zdefiniowany (w art. 2 pkt 15 u.d.p. zdefiniowano "obszar zabudowany"). Na brak definicji pojęcia użytego w art. 43 ust. 1 u.d.p. zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 24 maja 2016 r. sygn. II OSK 2184/14 (publ. cbois,nsa.gov.pl) stwierdzając, że "dla oceny czy teren przylegający do drogi publicznej jest "obszarem zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie można stosować definicji "terenu zabudowy" zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Od dnia 12 lipca 2014 r. przepis ten ma brzmienie: Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. Z powołanego przepisu wynika, że rozporządzenie to ma zastosowanie do budowy dróg publicznych, a nie do budowy innych obiektów budowlanych, w tym budynków przy drogach publicznych. Zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o "terenie zabudowy" - rozumie się przez to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ta definicja może mieć zastosowanie wyłącznie do sytuacji, w której na danym obszarze budowana jest droga publiczna i należy dokonać oceny czy droga ta będzie przebiegała przez teren zabudowy, a więc teren, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania lub obszary, które są przeznaczone pod takie zagospodarowanie w obowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż od tego uzależnione są parametry tej drogi ściśle określone w przepisach powołanego rozporządzenia". Poglądy te podzielił NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1619/15 (LEX nr 2287235) podkreślając, że "rozporządzenie ma zastosowanie do budowy dróg publicznych, a nie do budowy innych obiektów budowlanych. Definicja "terenu zabudowy" zawarta w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, zwłaszcza druga jej cześć, nie może być stosowana przy wykładni art. 43 ust. 1 u.d.p., gdyż przepis ten reguluje odległości, w jakich powinny być sytuowane obiekty budowlane w stosunku do drogi publicznej, a nie odległości lokalizowanej drogi od istniejących obiektów budowlanych". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższe zapatrywania podziela co prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p. sprowadzający się do wadliwej interpretacji użytego w nim pojęcia "obszar zabudowy", jest usprawiedliwiony. Nieuprawnionym było bowiem odwołanie się przez WSA do definicji "terenu zabudowy" zawartej w § 3 pkt 2 rozporządzenia i na podstawie analizy tego przepisu uchylenie pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie kwestię dopuszczalnej odległości zabudowy od krawędzi jezdni odnieść należy do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, przy czym obszar zabudowy w rozumieniu tego przepisu nie może być utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien być to teren, w którym dominują obszary o miejskich zasadach zabudowy, wyznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p. jest usprawiedliwiony. Dokonując oceny drugiego zarzutu skargi kasacyjnej polegającego na przypisaniu WSA obrazy przepisu art. 1 § 2 w zw. z 134 § 1 P.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Z unormowania tego wynika, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Natomiast granice sprawy wyznacza przede wszystkim, jak ma to miejsce w tym przypadku, wniosek inicjujący podstępowanie oraz treść zaskarżonego aktu. Oznacza to, że o naruszeniu przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, względnie nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono oczywiste i istotne uchybienia, które sąd powinien dostrzec i uwzględnić. W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie miała miejsca, bowiem WSA nie wykroczył poza granice sprawy (udzielenie pozwolenia na budowę). Skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego oznacza, że zaskarżony wyrok podlega uchyleniu a sprawa przekazana zostaje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę WSA weźmie pod uwagę wskazania odnośnie do prawa materialnego (art. 43 ust. 1 u.d.p.) a także uwzględni zapisy obowiązującego MPZP dla terenu, na którym ma być zrealizowana inwestycja. Orzeczenie o kosztach, na które złożył się wpis od skargi kasacyjnej (250 zł - § 3 w zw. z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 221, poz. 2193) oraz wynagrodzenie pełnomocnika wraz z opłatą skarbową (250 zł), ma oparcie w art. 203 pkt 2 P.p.s.a.