II OSK 1254/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. [...] sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1227/15 w sprawie ze skargi G. [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/GL 1227/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę G. Sp. z o.o. w T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. Sp. z o.o. w T., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 roku, sygn. akt [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: - art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ słupy żelbetowe zlokalizowane są poza granicami działki nr [...]/85 objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, co czyni rozpoznawaną skargę bezzasadną, podczas gdy z treści rysunków znajdujących się w projekcie budowlanym jednoznacznie wynika, że pierwszy rząd przedmiotowych słupów znajduje się w granicach działki; - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, a okoliczność rozbiórki istniejącej konstrukcji szkieletowej wyklucza zachowanie tej zgodności, pomimo tego, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa obowiązku ani celu wykorzystania istniejącej konstrukcji w całości; 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 133 ust. 1 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. poprzez dokonanie wybiórczej analizy akt sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na okoliczności nie znajdującej potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, tj. poprzez uznanie, że żelbetowe słupy znajdują się poza granicami działki objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz, że nie są uwzględnione w projekcie budowlanym, pomimo tego, że m.in. z Rysunku 02 Rzut parteru na stronie 107 projektu budowlanego wynika, że są one objęte zakresem projektu, oraz, że są w granicach działki, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że wspomnianym wyżej wyrokiem sąd oddalił ich skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 roku o uchyleniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Z wyrokiem tym spółka nie może się zgodzić gdyż dokonując analizy uzasadnienia wyroku wyprowadziła wniosek, że podstawową przyczyną, z powodu której Sąd oddalił skargę było stwierdzenie, że istniejące słupy żelbetowe zlokalizowane są poza granicami przedmiotowej działki objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, a ponadto, że nie są one w ogóle uwzględnione w projekcie, czego potwierdzeniem ma być treść pisma z dnia 16 lutego 2015 roku (omyłkowo datowanego na dzień 16 lutego 2014 roku), w konsekwencji czego inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że organ administracyjny II instancji tj. Wojewoda [...] wydając decyzję o uchyleniu pozwolenia na budowę nie powoływał się na kwestię przekroczenia granic działki i braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd administracyjny podzielił zasadność wydanej decyzji, której najważniejszą przyczyną był brak zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy. Ani organ I instancji, ani II instancji nie kwestionowały prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a Sąd Administracyjny oparł wydane przez siebie orzeczenie na ustaleniach faktycznych poczynionych przez organy administracyjne. Sąd I instancji stwierdził natomiast, że wykorzystanie istniejących słupów żelbetowych skutkowałoby realizowaniem inwestycji w granicach działki, co do której inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nią na cele budowlane. Stanowisko Sądu Administracyjnego pozostaje w rażącym oderwaniu od zebranego w sprawie materiału dowodowego, wynikającego z akt sprawy bowiem o tym, że sporne słupy są zlokalizowane w granicach działki, o czym zdaniem skarżącej świadczą rysunki znajdujące się w projekcie budowlanym (1) Rysunek 02 Rzut parteru, strona 107 projektu; 2) Rysunek 03 Rzut I Piętra, strona 108 oraz 3) Rysunek 01 Zagospodarowanie, strona 104; 4) Rysunek 01 Zagospodarowanie terenu, strona 105), a także pozostałe rysunki. Spółka podniosła, że na wymienione powyżej rysunki powołuje się konsekwentnie w toku całego postępowania sądowo-administracyjnego, mimo to zostały one pominięte w analizie akt sprawy dokonanej przez Sąd I instancji. Skarżąca kasacyjnie wskazała także, że Sąd I instancji uznał, że skoro istniejące słupy żelbetowe znajdują się poza granicami działki, to nie mogą one stanowić argumentu popierającego stanowisko inwestora, według którego ich zachowanie świadczy o zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, gdyż nie ma ona prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której te słupy rzekomo mają się znajdować. Zarzucono Sądowi I instancji również naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że projekt budowlany musi być bezwzględnie tożsamy z decyzją o warunkach zabudowy. Spółka podkreśliła, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia dotycząca tego, czy projekt budowlany pozostaje zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, która przewiduje, że budowa obiektu ma nastąpić z wykorzystaniem istniejącej konstrukcji szkieletowej, jeśli decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera zapis o konieczności uzyskania decyzji o rozbiórce przed przystąpieniem do robót budowlanych. Jej zdaniem decyzja o warunkach zabudowy nie określa w jaki sposób ta konstrukcja ma być wykorzystana, czy jako element zapewniający nośność budynku, a więc o znaczeniu konstrukcyjnym, czy jako element estetyczny, tworzący charakterystyczny wygląd frontu budynku, natomiast bez wpływu na posadowienie budynku. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej interpretacji jej treści, przyjmując, że inwestycja ma być realizowana w oparciu o istniejącą konstrukcję, a więc na jej podstawie budynek ma być posadowiony (ma pełnić funkcję związaną z nośnością budynku). Skarżąca kasacyjnie interpretację Sądu I instancji uznaje za niedopuszczalną, Spółka podnosi, że decyzja w żadnym z zapisów nie określa, w jaki sposób obecne naniesienia mają być użyte. Niezależnie więc od funkcji przypisanej poszczególnym elementom istniejących naniesień budowlanych, np. żelbetowym słupom, w projekcie budowlanym, sam fakt ich utrzymania oznacza spełnienie warunków analizowanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie. Na wstępie należy jeszcze przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady ma miejsce wówczas gdy sąd orzeka na podstawie niekompletnych akt sprawy lub wydaje orzeczenie na w oparciu o własne ustalenia. W niniejszej sprawie ma rację strona skarżące kasacyjnie, że sąd I instancji poczynił własne ustalenia podając, że "projektowana inwestycja będzie realizowana również w granicach działki, co do której inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nią na cele budowlane". Nie wiadomo wprawdzie o jaką konkretnie działkę sądowi chodzi gdyż w uzasadnieniu nie podano jej numeru, ale nie ulega wątpliwości, że Wojewoda [...] w decyzji uchylającej decyzję Prezydenta Miasta T. o pozwoleniu na budowę, odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego nie powoływał się na kwestię przekroczenia granic działki i braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora. To uchybienie sądu wojewódzkiego jest jednak nieistotne gdyż wyrok odpowiada prawu. Istota tej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy organ architektoniczno-budowlany II instancji prawidłowo odmówił G. Sp. z o. o. w T. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego w T. przy Al. J. na parceli nr [...]/85. Na tak postawione pytanie trzeba odpowiedzieć twierdząco. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma wydana dla przedmiotowej inwestycji decyzja z [...] listopada 2012 r., nr [...] Prezydenta Miasta T. ustalająca warunki zabudowy. W punkcie II., podpunkcie 1. " Funkcja zabudowy i planowany sposób zagospodarowania terenu" istnieje zapis: "planowana inwestycja będzie polegała na budowie budynku handlowo-usługowego z wykorzystaniem istniejącej konstrukcji szkieletowej położonej na parceli nr [...]...". Należy podkreślić, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1- decyzja o warunkach wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Związanie to polega na tym, że organ architektoniczno-budowlany wydając pozwolenie na budowę nie może kształtować zasadniczych warunków inwestycji odmiennie od ustalonych w warunkach zabudowy i związany jest przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że decyzja o warunkach zabudowy jest niejako promesą pozwolenia na budowę. Organ wydający pozwolenie na budowę czerpie dane o inwestycji z decyzji o warunkach zabudowy przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może zmieniać warunków ani ich kontrolować. Przypomnieć trzeba, że w przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia [...] września 2014r., znak: [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej stopnia podstawowego wezwał spółkę do usunięcia braków w projekcie architektoniczno-budowlanym, w tym m.in. poprzez dostarczenie ekspertyzy technicznej stanu istniejącej konstrukcji przeznaczonej do dalszej budowy zgodnie z § 206 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( punkt 11 tego postanowienia ) . W dniu 13 grudnia 2014r. spółka przekazała do organu I instancji poprawiony projekt budowlany, zgodnie z którym istniejąca konstrukcja w miejscach pokrywających się z konstrukcją projektowaną zostanie zastąpiona nowymi elementami, natomiast w pozostałym zakresie obecna konstrukcja zostanie zdemontowana. W tej sytuacji zgodzić się należy z Wojewodą [...] i sądem I instancji, że planowana inwestycja po wprowadzonych zmianach nie przewiduje wykorzystania istniejącej konstrukcji szkieletowej, gdyż w miejscach pokrywających się z projektowaną konstrukcją zostanie zastąpiona zupełnie nowymi elementami, natomiast w pozostałym zakresie zostanie rozebrana (rodzaj inwestycji nie jest tożsamy). Z tych względów słusznie przyjął sąd wojewódzki za organem odwoławczym, że zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a skoro tak to odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę była decyzją prawidłową. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając ,że niezasadne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.