I OSK 1115/17

Dnia 28 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2965/15 w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną [pic] I OSK 1115/17 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 21 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 29[...] kwietnia 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzekło – w pkt 12 - o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność M. S. W wyniku wszczęcia na wniosek spadkobiercy M. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia, decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1953 r. oraz: 1/ stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] kwietnia 1953 r. o wywłaszczeniu w pkt 12 nieruchomości położonej w P. przy [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność M. S. w odniesieniu do obecnych działek nr [...] i [...] z obrębu P., arkusza mapy [...], w części dotyczącej sprzedanych lokali o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w budynku przy [...] , oraz lokali o numerach: [...],[...],[...] w budynku przy ul. [...] wraz z udziałami przypadającymi w nieruchomości wspólnej oraz częścią nieruchomości gruntowej oddaną w użytkowanie wieczyste, 2/ stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] kwietnia 1953 r. o wywłaszczeniu w pkt 12 opisanej nieruchomości w części, która nie była przedmiotem obrotu prawnego. Po rozpoznaniu wniosku Miasta P. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2003 r. Po rozpoznaniu wniosku Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r., w odniesieniu do obecnych działek nr [...] i [...] z obrębu P., arkusza mapy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wywłaszczona nieruchomość - dawna parcela nr [...] - odpowiada obecnym działkom nr [...],[...],[...],[...] i [...]. Postępowanie niniejsze dotyczy działek nr [...] i nr [...], do których prawa rzeczowe posiada Gmina Miasta P. oraz właściciele wyodrębnionych lokal. Następnie organ nadzoru stwierdził, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. nie posiada wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] kwietnia 1953 r. w części dotyczącej pkt 12 zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2001 r., I SA 2583/99. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zatem organ nadzoru nie mógł rażąco naruszyć prawa w sytuacji, gdy w decyzji z dnia [...] maja 2003 r. zastosował się do oceny prawnej i wytycznych wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r. w zakresie dotyczącym oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego. Nie można zatem zgodzić się z wnioskodawcą, że badana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. w części dotyczącej oceny braku zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych narusza prawo w stopniu rażącym. W ocenie Ministra zbycie części lokali znajdujących się w budynkach położonych na działkach nr [...] i [...] w drodze czynności cywilnoprawnej przez Miasto P. i w związku z tym nabycie udziału w prawie użytkowania wieczystego w nieruchomości przez ich właścicieli, spowodowało, że w stosunku tylko do tej części zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W stosunku do nich poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony w drodze postępowania administracyjnego, z uwagi na obrót cywilnoprawny tymi lokalami oraz związanym z nimi udziałem w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, na których znajdują się budynki z wyodrębnionymi lokalami. Minister podkreślił, że ocena ta zgodna była z ówczesnym orzecznictwem sądów administracyjnych. W stosunku do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste brak było jednolitej sądowoadministracyjnej linii orzeczniczej, jednakże odmienna wykładnia nieoczywistych, nieprecyzyjnych przepisów prawa nie mogła zostać uznana za rażące naruszenie prawa. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto P. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że niniejsze postępowanie administracyjne toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej – stwierdzenia jej nieważności. Nadto dotyczyło kontroli - w ramach postępowania nieważnościowego - decyzji częściowo stwierdzającej nieważność, a częściowo wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] kwietnia 1953 r. o wywłaszczeniu w pkt 12 nieruchomości położonej w P. przy [...] , oznaczonej jako parcela nr [...] w odniesieniu do obecnych działek nr [...] i [...]. Zatem jego celem nie była kontrola w trybie nadzoru decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, z uwzględnieniem ówczesnych przepisów intertemporalnych. Wymogi te są o wiele wyższe w sytuacji, gdy – tak jak w rozpatrywanej sprawie – mamy do czynienia z postępowaniem nadzorczym prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej już w trybie nadzorczym, a nie w trybie zwykłym. W tym postępowaniu nadzwyczajnym organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie kwestionowanej decyzji może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Sąd Wojewódzki zauważył, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r., w odniesieniu do obecnych działek nr [...] i [...], wnioskodawca zakwestionował tę jej część, która stwierdzała nieważność wskazanego orzeczenia. Argumentacja powołana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze do Sądu wskazywała na to, że zdaniem Miasta P. zachodziły podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności pkt 12 owego orzeczenia w odniesieniu do działek nr [...] i [...]. Jednakże argumentacja taka mogłaby być przedmiotem pogłębionych rozważań Ministra w sytuacji, gdyby Miasto P. wywiodło skargę od wydanej w trybie nieważnościowym decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. Miasto jednak z tej możliwości zaskarżenia decyzji nadzorczej nie skorzystało. W tym stanie rzeczy, wobec pozostawania w obrocie prawnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r., formułującego stanowisko co do nieprawidłowości pkt 12 orzeczenia wywłaszczeniowego, organ nadzoru nie mógł w swojej decyzji z dnia [...] maja 2003 r. rażąco naruszyć prawa stosując się do oceny prawnej i wytycznych wyrażonych w tym wyroku. W wyroku tym NSA wyraźnie wskazał na przyczyny, z powodu których orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości określonej w pkt 12 winno zostać uznane za nieważne. Ocena prawna wyrażona we wskazanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego była w tej sprawie dla organu administracji wiążąca. Organ administracji zobowiązany był do zastosowania się do niej, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Zastosowanie się do niej przez Ministra nie może więc być odczytywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Wobec tego stwierdzenie wydania owego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] kwietnia 1953 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności nie mogło stanowić rażącego naruszenia prawa. Ponadto wątpliwości wynikające z wykładni prawa nie mogą świadczyć o istnieniu rażącego naruszenia prawa. Wobec powyższego Sąd Wojewódzki nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] maja 2003 r. w całości naruszył prawo w stopniu rażącym, powinien bowiem odmówić stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] kwietnia 1953 r. o wywłaszczeniu w pkt 12 nieruchomości. Jednocześnie, w ocenie Sadu I instancji, Minister rażąco nie naruszył też prawa w tej części wskazanej decyzji, która dotyczyła oceny braku zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Za niezasadny Sąd Wojewódzki uznał także zarzut niewykonalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. Na działkach nr [...] i nr [...] ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego. Niewątpliwie użytkowanie wieczyste może zostać ustanowione tylko na nieruchomości, której właścicielem jest Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego. Jednakże podniesione przez stronę skarżącą wątpliwości co do możliwości wpisu nowych właścicieli w księgach wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości, są nieuzasadnione. Miasto P. nie uwzględniło bowiem konieczności przeprowadzenia podziału tych nieruchomości (działek nr [...] i [...]) w trybie art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wyniku którego zarówno dla użytkowników wieczystych we własności gminnej, jak i właścicieli zostaną określone udziały, jakie winny przysługiwać im do działek nr [...] i [...] W ocenie Sądu I instancji zatem zaskarżona decyzja została podjęta po ponownym, wyczerpującym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, z zachowaniem art. 15 k.p.a. Właściwie w kontekście zarzuconej nieważności postepowania nieważnościowego ustalono stan sprawy i wyjaśniono wszelkie jej aspekty, co czyniło zadość wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa w zakresie tego postępowania nadzwyczajnego, w tym art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Odniesiono się w niej też do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wykazując na ich bezzasadność. Nadto zaskarżona decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona, z zachowaniem wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty skargi, podnoszące uchybienia procesowe, nie były zatem trafne. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2016 r. skargę kasacyjną złożyło Miasto P. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. w części, w jakiej stwierdził on nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] kwietnia 1953 r. Tym samym Sąd I instancji błędnie uznał, że pomimo przedstawienia Ministrowi Infrastruktury w toku postępowania okoliczności wskazujących na wywołanie przez orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1953 r. nieodwracalnych skutków prawnych (wzniesienie budynku mieszkalnego na wywłaszczonym gruncie, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i nabycie przez osoby trzecie lokali w tym budynku), decyzje Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. oraz Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r., dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. (w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium WRN w P. z dnia [...] kwietnia 1953 r.), nie naruszyły art. 156 § 2 k.p.a. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. oraz decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji stwierdził w zaskarżonym wyroku, że nieodwracalne skutki prawne nie zaistniały w części, w której nie nastąpił obrót lokalami wraz z przysługującą im częścią prawa do gruntu, a jedynie w części, w której nastąpiło zbycie lokali w budynkach przy [...] i ul. D. wraz z udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Tymczasem na działkach nr [...] i [...] ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego, a użytkowanie wieczyste może zostać ustanowione wyłącznie na nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie już samo oddanie nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste (które nastąpiło wraz ze sprzedażą lokali) oznaczało wystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. wobec całej nieruchomości. Działka nr [...] stanowi własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym właścicieli sprzedanych lokali mieszkalnych (łączny udział 13/100). W księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] zapisane są również działki nr [...],[...],[...] i [...]. Działka nr [...] stanowi własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym właścicieli sprzedanych lokali mieszkalnych (łączny udział 38/100). Żaden z obowiązujących przepisów prawa nie wprowadza możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu na udziale w prawie własności nieruchomości. Nie można też uznać, że związane z wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi udziały w prawie użytkowania wieczystego gruntu obciążają udział w prawie własności przysługujący Miastu P. Nie można też przyjąć, że nieruchomość ta stanowi współwłasność Miasta P. i spadkobierców M. S., jako że działki [...] i [...] są zapisane w księgach wieczystych wraz z innymi działkami, których decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie dotyczy. Konstrukcja prawna uznająca, że spadkobiercy M. S. są współwłaścicielami działek [...] i [...] wraz z Miastem P. byłaby sprzeczna z art. 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, zgodnie z którym nie można sprzedać udziału we współwłasności gruntu, jeżeli ten grunt jest przedmiotem współużytkowania wieczystego związanego z własnością uprzednio wyodrębnionych lokali. Skoro zgodnie z art. 3 ww. ustawy następczo nie może powstać sytuacja, że część właścicieli lokali mieszkalnych będzie miało udział we współwłasności gruntu, a część udział w użytkowaniu wieczystym gruntu, to nie może ona powstać też w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji. Z powyższych względów stwierdzenie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej nie może nastąpić wyłącznie w stosunku do sprzedanych lokali wraz z udziałami w nieruchomości wspólnej oraz udziałem w prawie użytkowania wieczystego przysługującym do ww. nieruchomości. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie zatem przyjął, że w sprawie (wobec oddania spornego gruntu w użytkowanie wieczyste, związanego ze sprzedażą własnościowych praw do lokali na rzecz osób trzecich) nie zachodzi, zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] kwietnia 1953 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] maja 2003 r. nieprawidłowo uznał, że w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji nie istnieje, skoro nie zbyto tej części nieruchomości na rzecz osób trzecich. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast powinien stwierdzić zatem, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] kwietnia 1953 r. w odniesieniu do działek [...] i [...]zostało w całości wydane z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania M. M. wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik Miasta P. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze oraz ich uzasadnieniem. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ściśle określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Zastrzeżenie powyższe determinuje wynik niniejszej sprawy. Autor skargi kasacyjnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji dopatruje się bowiem wyłącznie przez pryzmat postawionego zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., w myśl którego nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przy czym skarżący kasacyjnie koncentruje swoje wywody jedynie na kwestii wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, spowodowanych sprzedażą części lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych posadowionych na działkach nr [...] i [...] , i to nie tylko w części dotyczącej udziałów w użytkowaniu wieczystym ww. nieruchomości przypadających na sprzedane lokale, ale również w części dotyczącej niesprzedanych lokali. Wywodzi, że od momentu ustanowienia na działkach nr [...] i [...] użytkowania wieczystego, także wobec pozostałej części gruntu (związanego z niesprzedanymi lokalami) zaszły nieodwracalne skutki prawne, bowiem nie jest możliwe ujawnienie w księgach wieczystych prawa własności spadkobiercy wywłaszczonej M. S., skoro stosownie do art. 232 § 1 k.c. tylko na gruntach Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego prawo użytkowania wieczystego może być ustanowione, a polski system prawa nie zna instytucji ustanowienia takiego prawa na udziale w prawie własności (przypadającej w niniejszej sprawie Miastu P.). Dodatkowo sprzeczne byłoby to z art. 3a ustawy o własności lokali. Odnosząc się zatem do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy zaznaczyć, że zaskarżone do Sądu I instancji decyzje Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zostały podjęte w trybie nadzwyczajnym, a do tego oceniały w tym postępowaniu również podjętą w takim trybie decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. Konstatacja taka determinuje wynik sprawy w dwóch aspektach. Po pierwsze – nieodwracalność skutków prawnych dotyczy wszystkich przyczyn nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Innymi słowy dopiero uznanie, że kwestionowanej decyzji (w niniejszej sprawie byłaby to decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r.) można przypisać zaistnienie którejkolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., pozwalałoby przejść do oceny, czy decyzja ta spowodowała nieodwracalne skutki, które uniemożliwiają uznanie decyzji za nieważną. Nie można rozpatrywać przesłanki wyłączającej możliwość stwierdzenia nieważności decyzji (nieodwracalność skutków prawnych) wobec decyzji uznanej za ważną. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów nadzoru (Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej), że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. nie została wydana z kwalifikowanymi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Przytoczył przy tym, w ślad za organami, argumentację na poparcie tej tezy, podkreślając m.in., że ówczesny organ nadzoru (Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast) związany był wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r., I SA 2583/98. Stąd za niewadliwe Sąd Wojewódzki uznał stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] kwietnia 1953 r. w zakresie pkt 12 w części dotyczącej sprzedanych lokali w budynkach na działkach nr [...] i [...] (z uwagi na nieodwracalność skutków prawnych związanych ze sprzedażą lokali i ustanowieniem na gruncie odpowiednich udziałów w użytkowaniu wieczystym), a w części dotyczącej lokali niesprzedanych – za prawidłowe uznał stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w kwestionowanym zakresie. Skoro tak, to w ocenie Sądu I instancji kontrolowane obecnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzje nadzorcze z dnia [...] sierpnia 2013 r. i z dnia [...] lipca 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. były legalne. A więc Sąd Wojewódzki nie dostrzegł w decyzjach z 2013 r. i z 2015 r. kwalifikowanych wad powodujących ich nieważność. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie zawarte zostały, czy to w podstawach kasacyjnych, czy też w ich uzasadnieniu, jakiekolwiek zarzuty odnośnie do nieważności zaskarżonych decyzji w kontekście spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Skoro tak, to ocena Sądu I instancji, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nie zostały wydane z wadami kwalifikowanymi i są legalne, nie została zakwestionowana i stała się obowiązująca. Powoduje to niemożność oceny skutków tych decyzji w kontekście art. 156 § 2 k.p.a. Nie zaistniały bowiem przesłanki ich nieważności. Dlatego też argumentacja skargi kasacyjnej koncentrująca się wyłącznie na kwestii nieodwracalnych skutków prawnych nie mogła przynieść oczekiwanego rezultatu. Po drugie – nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności (M.Wincenciak, O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej (w:) Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-ledcie K.P.A., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 901-902). W niniejszej sprawie oznacza to tyle, że owe skutki, na które powołuje się autor skargi kasacyjnej, a więc ogólnie rzecz ujmując ustanowienie na działkach nr [...] i [...] prawa użytkowania wieczystego (kwestia ich nieodwracalności to zagadnienie do odrębnej dyskusji), wywołała wyłącznie decyzja wywłaszczeniowa z 1953 r. To po jej wydaniu kolejne czynności prawne (sprzedaż lokali) pozwoliły Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznać w 2003 r., że w części dotyczącej udziałów w prawie użytkowania wieczystego (przypadających na sprzedane lokale) na wywłaszczonych działkach nr [...] i [...] , zaszły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające uznanie decyzji wywłaszczeniowej za nieważną w stosownej części. Zatem również z tej przyczyny decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. nieodwracalnych skutków wywołać nie mogła. Po jej wydaniu nie miały miejsca czynności prawne związane ze sprzedażą przez Miasto P. lokali mieszkalnych, nie było już bowiem ono właścicielem gruntu w części, w której organ nadzoru stwierdził nieważność. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że w dniu podejmowania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji z dnia [...] maja 2003 r. przepis z art. 3a ustawy o własności lokali nie obowiązywał. Został on bowiem dodany do ustawy o własności lokali w oparciu o art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) i obowiązuje od dnia 22 września 2004 r. Organ nadzoru nie mógł go zatem w żaden sposób naruszyć. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.