II SAB/Gd 42/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016 r. w Gdańsku w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. Zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego R. B. z dnia 14 listopada 2013r.o udostępnienie kopii decyzji (bez anonimizacji) w sprawie umorzenia zobowiązań podatkowych w I kwartale 2013r. tym podatnikom, którym umorzono kwoty powyej 500zł, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. Orzeka, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. Zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego R. B. kwotę 320zł (trzysta dwadzieścia zł) tytułem zwrotu kosztów poztępowania. Pismem z dnia 14 listopada 2013 r. R. B. wystąpił do Wójta Gminy o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) - dalej jako "ustawa", kopii decyzji, bez anonimizacji, w sprawie umorzenia zobowiązań podatkowych w I kwartale 2013 roku podatnikom, którym umorzono kwoty powyżej 500 zł. Organ poinformował skarżącego pismem z dnia 27 listopada 2013 r., że żądane decyzje nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie ma ona zastosowania do informacji, których udostepnienie regulują odrębne przepisy. Informacje o udzielonych ulgach są udostępniane w trybie przewidzianym w ordynacji podatkowej. R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku. Skarżący stwierdził, że wskazane przepisy odrębne mają zastosowanie do strony postępowania administracyjnego, natomiast skarżący nie był stroną postępowań zakończonych wydaniem decyzji objętych żądaniem. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 31 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 3/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku zważył, że do informacji objętych tajemnica skarbową należy zaliczyć okoliczności faktyczne będące podstawą umorzenia zaległości podatkowych, które zgodnie z art. 67a Ordynacji podatkowej jest dopuszczalne w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Żądanie skarżącego dotyczyło udostępnienia decyzji umarzających zobowiązanie podatkowe wydanych w stosunku do konkretnych osób. Zdaniem Sądu z przepisu art. 293 Ordynacji podatkowej wynika zakaz udostępniania danych indywidualnych podatników, a także danych zawartych w dokumentacji rachunkowej organu. Udzielane mogą być jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, tymczasem żądane informacje nie stanowią informacji zbiorczej. W konsekwencji nie mogą być też ujawniane dane zawarte w rozstrzygnięciu organu podatkowego w sprawie indywidualnego wymiaru podatku przez konkretnego podatnika, a nawet dane dotyczące numerów poszczególnych spraw podatkowych, dat wszczęcia i zakończenia indywidualnych postępowań podatkowych, gdyż są one danymi, o których mowa w art. 293 § 2 Ordynacji podatkowej, i stanowią tajemnicę skarbową. W ocenie Sądu sprawę niniejszą należy przede wszystkim rozważyć w kontekście przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Zdaniem Sądu, skoro w ustawie o finansach publicznych w stosunku do indywidualnych informacji o podatnikach, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty w kwocie przewyższającej łącznie 500 zł, zawarto w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f całościową regulację określającą dane, podlegające ujawnieniu należy uznać tę ustawę za ustawę szczególną, wyłączającą stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania to organ pierwszej instancji obciążał jedynie obowiązek poinformowania skarżącego na piśmie, że informacja podlega udostępnieniu w odrębnym trybie. Załatwienia wniosku w takiej formie jest uzasadnione brzmieniem art. 16 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym decyzja może być wydana tylko, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Może być więc ona wydana wówczas, gdy w grę wchodzi możliwość zastosowania przedmiotowej ustawy. W sytuacji natomiast, gdy wniosek R. B. powoływał się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale jej nie dotyczył, odmowa dokonania takiej czynności nie mogła nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a jedynie pisma informacyjnego. Jako prawidłowe zatem Sąd uznał pisemne poinformowanie skarżącego przez Wójta Gminy o braku zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1991/14, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R. B., uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 marca 2014 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, w pełni podzielając wywody Sądu I instancji dotyczące tajemnicy skarbowej uregulowanej w art. 293 Ordynacji podatkowej., zważył, że Sąd I instancji niezasadnie wskazał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wyraźnie rozgraniczyć dwa stany prawne, o których mowa w art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi wyjaśnił, iż w świetle tego przepisu mamy zatem do czynienia z informacją publiczną, ale zasady i tryb dostępu do niej określone są odmiennie w ustawie szczególnej. Dla załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wystarczy wówczas poinformować wnioskodawcę pismem o istniejącym stanie prawnym. Z całkowicie odmienną sytuacją mamy do czynienia w przypadkach, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., gdzie ustawodawca ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na tajemnice chronione ustawowo. Do takich tajemnic należy wymieniona w tym przepisie ochrona informacji niejawnych, ale też ochrona danych osobowych i tajemnica skarbowa. Sąd kasacyjny stwierdził, że decyzje, których domagał się wnioskodawca są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i nie jest przewidziany odmienny tryb dostępu do decyzji administracyjnych. Decyzje te nie mogą być jednak udostępniane zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli zawierają tajemnice skarbowe chronione art. 293 Ordynacji podatkowej. W omawianej sprawie nie mamy zatem do czynienia z odmiennym trybem dostępu, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., lecz z informacjami podlegającymi ochronie zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Dla skutecznej realizacji tej ochrony konieczne jest wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nakłada na organy władzy publicznej obowiązek udostępniania informacji publicznej. Wójt gminy jest organem władzy publicznej, zatem ma obowiązek udostępnienia informacji, jeżeli jest to informacja publiczna. Art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w postaci m.in. danych publicznych. Jako przykład takich danych wymienione są w ww. przepisie treść i postać dokumentów urzędowych w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Definicja dokumentu urzędowego zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Decyzja organu administracji jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ww. przepisów, wobec tego bez względu na to, czego i kogo dotyczy podlega udostępnieniu, zarówno co do treści jak i postaci (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Zawiera ona bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, Lex nr 1247188). Ograniczenia w udostępnieniu tego rodzaju mogą wynikać jedynie z treści art. 5 ww. ustawy. Analogiczną ocenę prawną w tej kwestii zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym wyżej wyroku z dnia 16 października 2015 r. wydanym w niniejszej sprawie, przyjmując, że decyzje, których domagał się wnioskodawca są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i nie jest przewidziany odmienny tryb dostępu do decyzji administracyjnych. Decyzje te nie mogą być jednak udostępniane zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli zawierają tajemnice skarbowe chronione art. 293 Ordynacji podatkowej. Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że w omawianej sprawie nie mamy zatem do czynienia z odmiennym trybem dostępu, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., lecz z informacjami podlegającymi ochronie zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Dla skutecznej realizacji tej ochrony konieczne jest wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych względów Sąd uznał, że żądana przez skarżącego informacja, jest informacją publiczną oraz że może być co do zasady udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może być załatwiony przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno-technicznej), przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym udostępnienie informacji publicznej winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Należy jednakże zauważyć, że zgodnie z treścią art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Zatem, jeśli organ stanąłby na stanowisku, że wnioskowana informacja podlega tym ograniczeniom, to wówczas w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p., powinien w formie decyzji odmówić jej udzielenia. W odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie kopii decyzji (po anonimizacji) w sprawie umorzenia zobowiązań podatkowych w I kwartale 2013 r. podatnikom, którym umorzono kwoty powyżej 500 zł, Wójt Gminy wyjaśnił skarżącemu, że informacja nie może być udostępniona, albowiem informacje o udzielonych ulgach są udostępnianie w trybie przewidzianym w Ordynacji podatkowej. Jak wynika z wykładni dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2015 r., wydanym w niniejszej sprawie, nie jest przewidziany odmienny tryb dostępu do decyzji administracyjnych objętych żądaniem skarżącego. W konsekwencji organ winien był zastosować tryb przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej i po rozważeniu, czy żądane informacje nie dotyczą tajemnic ustawowo chronionych (np. tajemnicy skarbowej), albo udzielić informacji publicznej, albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 listopada 2013 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności. Sąd, w myśl art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie drugim sentencji wyroku, stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd wziął pod uwagę, że organ udzielił skarżącemu pisemnej odpowiedzi na wniosek w maksymalnym terminie, wynikającym z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Po wpłynięciu wniosku w dniu 6 listopada 2013 r., organ pismem z dnia 27 listopada 2013 r. zajął stanowisko w sprawie złożonego wniosku, informując skarżącego, że informacje o udzielonych ulgach są udostępniana w trybie przewidzianym w Ordynacji podatkowej. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1 zd. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznaje się oczywiste niezastosowanie przez organ przepisów o terminach załatwienia sprawy. Oceniając czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić sposób i motywy działania organu oraz charakter i terminowość podejmowanych przez organ czynności. W przedmiotowej sprawie organ nie pozostawił wniosku bez rozpoznania, a stan bezczynności organu jest wynikiem wadliwej oceny charakteru żądanej informacji i dopuszczalności zastosowania przy jej udostępnianiu trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w punkcie trzecim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.