II OSK 1932/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 3/16 w sprawie ze skargi I. G. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 27 maja 2015 r. nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "U. ., O. – P." oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 3/16 oddalił skargę I. G. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 27 maja 2015 r., nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Uzdrowisko K., O. – P.". Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wyrokiem z 29 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Kr 1648/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględnił skargę skarżącej i stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 19 kwietnia 2012 r., nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko K. (O. – P.) z uwagi na to, że Rada nie przeprowadziła głosowania w sprawie zgłoszonych uwag. Sąd stwierdził w tym wyroku, że nie dopatrzył się innych uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nieobjętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm., dalej upzp). W dniu 27 maja 2015 r., po przegłosowaniu zgłoszonych uwag, Rada Miejska w K. ponownie podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko K. (O. – P.). Skarżąca, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła skargę na powyższą uchwałę. W skardze podniosła, że plan miejscowy został uchwalony bez uprzedniego powtórzenia koniecznych czynności, za które skarżąca uznała wystąpienia o "aktualne" opinie i uzgodnienia. Zarzut ten skarżąca zaprezentowała jako istotne naruszenie zasad uchwalania planu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 upzp. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem z 30 marca 2016 r. Sąd I instancji powyższą skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zgodnie z art. 28 ust. 2 upzp jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Regulację powyższą odnosić należy także do sytuacji, kiedy to sąd administracyjny stwierdza nieważność uchwały. Skutek takiego wyroku Sądu jest bowiem tożsamy ze skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru. Zdaniem Sądu I instancji organ planistyczny dostosował się do wskazań Sądu co do głosowania w sprawie uwag, ale - skoro nie został z tego zwolniony - musiał dokonać samodzielnej oceny czy i w jakim zakresie należy ponowić inne czynności. Takiej oceny organ planistyczny dokonał i, zdaniem Sądu, ocena ta była prawidłowa. Tak jak twierdzi to organ, żaden przepis nie ogranicza w czasie ważności pozyskanych już opinii i uzgodnień. Powtarzana przez skarżącą generalna teza o "zdezaktualizowaniu się" tych opinii i uzgodnień nie znajduje prawnego uzasadnienia. W skardze skarżąca wskazała tylko jedną konkretną okoliczność faktyczną, która mogłaby mieć znaczenie, a mianowicie to, że swe uzgodnienie z 13 września 2011 r. Wojewoda M. odniósł m.in. do programu operacyjnego Infrastruktura i Środowisko w latach 2007-2013. Jednak po pierwsze program ten został wymieniony w postanowieniu Wojewody jako tylko jeden ze wzorców, a po wtóre opis nowego programu operacyjnego na lata 2014-2020 został zatwierdzony już po podjęciu zaskarżonej uchwały. Kwestionując aktualność opinii i uzgodnień, skarżąca odwołała się do zmian przepisu art. 17 upzp, które weszły w życie w okresie pomiędzy uchwaleniem planu z 2012 r. a uchwaleniem planu zaskarżonego. Zmiany takie rzeczywiście miały miejsce, ale – w ocenie Sądu I instancji – nie powodowały konieczności ponowienia czy pozyskania nowych uzgodnień i opinii. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że skarżąca sformułowanych zarzutów odnoszących się do procedury planistycznej nie powiązała w żaden sposób z indywidualnym interesem prawnym; nie zasygnalizowała nawet, aby naruszenie tego interesu wynikało z braku "nowych" uzgodnień i opinii. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1136; dalej Ppsa) w zw. z. art. 151 Ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i jej oddalenie – mimo zaistnienia w sprawie istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, co powinno powodować o nieważności planu miejscowego w całości; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 106 § 3 Ppsa polegający na pominięciu – pozostawieniu bez jakiegokolwiek rozpoznania merytorycznego – wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów opisanych w skardze, a to na okoliczność braku jakiejkolwiek aktywności organu planistycznego z innymi właściwymi organami administracji, celem weryfikacji przez te organy przydatności dawnych opinii lub uzgodnień; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 i ust. 2 upzp w zw. z art. 17 upzp, poprzez błędną wykładnię tych przepisów, prowadzącą do przyjęcia, że: - organ planistyczny mógł podjąć nową uchwałę określającą miejscowy plan – po uprzednim stwierdzeniu przez WSA w Krakowie wyrokiem z 29 stycznia 2015 r. nieważności w całości planu miejscowego – bez przeprowadzenia koniecznych aktualizacji opinii i uzgodnień właściwych podmiotów wymienianych w art. 11 i art. 17 upzp przez te podmioty, - organ planistyczny mógł podjąć nową uchwałę określającą miejscowy plan – po uprzednim stwierdzeniu przez WSA w Krakowie wyrokiem z 29 stycznia 2015 r. nieważności w całości planu miejscowego – po dokonaniu przez organ planistyczny samodzielnej, nieuprawnionej oceny aktualności opinii i uzgodnień właściwych podmiotów wymienianych w art. 11 i art. 17 upzp, tj. w okresie 4 lat przed dniem podjęcia skarżonej uchwały określającej miejscowy plan; 4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 i ust. 2 upzp, poprzez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do przyjęcia, że organ planistyczny mógł podjąć nową uchwałę określającą miejscowy plan – po uprzednim stwierdzeniu przez WSA w Krakowie wyrokiem z 29 stycznia 2015 r. nieważności w całości planu miejscowego – bez podania weryfikacji i ocenie aktualności zalegających w aktach opinii i uzgodnień bezpośrednio przez właściwe podmioty wymienione w art. 11 i art. 17 upzp. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie było potrzeby przeprowadzenia przez Sąd I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, na okoliczność braku jakiejkolwiek aktywności organu w zakresie ponowienia uzgodnień. Brak takiej aktywności jest bowiem oczywisty i nie wymagała dodatkowych ustaleń. Tym samym zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa jest oczywiście bezzasadny. W przedmiotowej sprawie jednak kluczowy problem to kwestia, czy brak takiej aktywności stanowił naruszenie prawa materialnego, skutkujące obowiązkiem stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Dla jego rozwiązania konieczne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że uzgodnienia i opinie po określonym upływie czasu dezaktualizują się i wymagają powtórzenia. W tej kwestii przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że tak art. 28 ust. 2, jak i art. 17 upzp nie wprowadzają jakiejkolwiek cezury czasowej, po której dokonane uzgodnienia należy powtórzyć. Trudno przy tym byłoby przyjąć upływ jakiego okresu czasu oznaczałby, że uzgodnienia przestały być wiążące prawnie. W praktyce nie jest bowiem rzadkością, że proces uchwalenia planu trwa kilka lat. Po drugie, jak prawidłowo wskazał to Sąd I instancji, art. 28 ust. 2 upzp wskazujący na konieczność ponownego procedowania tylko w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu z przepisami prawa, odnosić należy także do sytuacji, kiedy sąd administracyjny stwierdził nieważność planu miejscowego. Skoro w powoływanym wyroku WSA w Krakowie z 29 stycznia 2015 r. powodem stwierdzenia nieważności planu była wyłącznie kwestia braku głosowania nad uwagami, to ponowienie procedury w zakresie niezbędnym oznacza wyłącznie rozpatrzenie zgłoszonych uwag. W związku z tym w świetle art. 28 ust. 2 upzpz nie było jakiejkolwiek potrzeby ponawiania uzgodnień. Jak wskazał to Sąd I instancji nie doszło też w okresie od dokonania uzgodnień do uchwalenia planu, do takich zmian stanu prawnego i faktycznego, które wymuszałyby konieczność ponowienia uzgodnień. Po trzecie dla sytuacji planistycznej nieruchomości skarżącej, kwestie dotyczące uzgodnień w przedmiocie np. organizacji ruchu drogowego czy realizacji programów rządowych nie miały jakiegokolwiek znaczenia. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, oczekiwanym przez skarżącą stanem nie jest inne przeznaczenie w planie jej nieruchomości, lecz brak planu w ogóle. Skarga zmierzająca do uzyskania takiego efektu w istocie ma stanowić narzędzie do eliminowania z obrotu prawnego uchwały w całości, bez względu na to, czy potencjalne naruszenia prawa miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącej. W związku z powyższym stwierdzić należy, że nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 upzp. Natomiast zarzut naruszenia art. 17 uzpz wymyka się spod kontroli instancyjnej, ponieważ prawidłowo postawiony zarzut błędnej wykładni nie może dotyczyć art. 17 upzp jako całości, ale konkretnych uregulowań zawartych w odrębnych jednostkach redakcyjnych tego artykułu. Tym samym nie było jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a więc nie doszło do naruszenia art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.