III SA/Wr 83/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Małgorzata Malinowska - Grakowicz, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi Powiatu T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...]Rady Powiatu T. z dnia [...].11.2015 r. w sprawie wyboru Członka Zarządu Powiatu T. oddala skargę w całości. I W dniu [...] grudnia 2014 r. Rada Powiatu T. (dalej: "Rada" lub "Rada Powiatu") podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru Członka Zarządu Powiatu (D.B.). Wojewoda D. (dalej: "Wojewoda" lub "organ nadzoru") nie podważył legalności uchwały, o której mowa, w ramach swoich kompetencji nadzorczych. Nie była też ona weryfikowana w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. II Kolejną uchwałą (z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...]) Rada tego samego Powiatu stwierdziła nieważność uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. (Nr [...]), powołując w podstawie prawnej przepis art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2015 r., poz. 1445), powoływanej w dalszych wywodach jako "u.s.p." Do uchwały z dnia [...] listopada 2015 r. (Nr [...]) dołączono uzasadnienie następującej treści: "Rada Powiatu T. uchwałą z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie uwzględnienia skargi na uchwałę Rady Powiatu T. nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie wyboru Starosty Powiatu T. stwierdziła nieważność wyboru Starosty Powiatu T., w związku z tym podjęcie niniejszej uchwały jest zasadne". III Rozstrzygnięciem nadzorczym stanowiącym przedmiot zaskarżenia w niniejsze sprawie (z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...]) Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu T. z dnia [...] listopada 2015 r. (Nr [...]), opisanej w poprzedniej (II) części niniejszego uzasadnienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego przyjęto – ze wskazaniem na przepisy art. 79 ust. 1 i art. 81 ust. 1 u.s.p. – że organ stanowiący powiatu nie posiada kompetencji do samodzielnego stwierdzania nieważności wcześniej podjętych przez ten organ uchwał. Właściwe do tego są wyłącznie: organy nadzoru względem jednostek samorządu terytorialnego oraz sądy administracyjne. W ocenie Wojewody, podstawy takiej nie można również zasadnie upatrywać w instytucji samokontroli organu, przewidzianej w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej – "p.p.s.a."). Organ nadzoru uargumentował szczegółowo to ostatnie stanowisko (s. 2-7 uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego), odwołując się dla jego wsparcia do wybranych poglądów doktryny i judykatury. Wojewoda wskazał następnie na rozwiązania przyjęte w art. 27 ust. 3 i w art. 31 ust. 4 i ust. 5 u.s.p., które – zdaniem organu nadzoru – wyznaczają precyzyjnie granice kognicji rady powiatu w zakresie powoływania i odwoływania członków zarządu. Na koniec zwrócono uwagę, iż autokontrola dokonywana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. może objąć wyłącznie akt zaskarżony do sądu administracyjnego. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku uchwała Rady Powiatu T. z dnia [...] grudnia 2014 r. (Nr [...]) w sprawie wyboru Członka Zarządu tego Powiatu (D.B.) nie była skarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co przesądza o tym, iż uchwała tego samego organu (z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...]), stwierdzająca nieważność uchwały z 2014 r. została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa. IV Powiat zaskarżył dopiero co opisane rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, żądając jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając Wojewodzie: • naruszenie art. 79 ust. 1 i ust. 3 u.s.p. – poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, która nie jest sprzeczna z żadnym przepisem prawa, i bez przedstawienia w rozstrzygnięciu uzasadnienia faktycznego; • błędną wykładnię art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 9 ust. 1, art. 31 ust. 3-5 i art. 80 ust. 1 u.s.p.; • naruszenie art. 7, art. 10 i art. 165 ust. 2 Konstytucji – poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia mimo braku przepisów, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności uchwały, której rozstrzygnięcie to dotyczy, oraz wydanie tego aktu w trakcie trwania procedury sądowoadministracyjnej w sprawie III SA/Wr [...]/15; • naruszenie art. 7-8, art. 10 i art. 61 § 4 kodelsu postępowania administracyjnego ("k.p.a.") w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p. – w szczególności poprzez: zaniechanie skutecznego zawiadomienia skarżącego o wszczętym postępowaniu nadzorczym i zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Pierwszą część uzasadnienia skargi poświęcił jej autor wykazaniu legitymacji do jej wniesienia. W części drugiej uzasadnienia starano się wykazać – z powołaniem na wyniki ekspertyzy grafologicznej – wadliwość wyboru Starosty Powiatu (W.W.) w związku ze sfałszowaniem jednego z głosów (przez jego przerobienie). Stwierdzenie w tej sytuacji ważności wyboru Starosty (w osobie W.W.) naruszało zatem przepis art. 27 ust. 2 u.s.p., skoro żaden z kandydatów nie uzyskał bezwzględnej większości głosów prawidłowo oddanych. Dlatego też istniała podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały stwierdzającej wybór samego Starosty, a następnie uchwał stwierdzających wybór Wicestarosty i Członków Zarządu (w tym D.B.). Ostatnia część uzasadnienia skargi zawiera obszerne i szczegółowe rozważania – z odwołaniem się do bogatego dorobku doktryny i orzecznictwa – poświęcone zagadnieniu dopuszczalności wydania przez Radę Powiatu uchwały stwierdzającej nieważność wcześniejszej uchwały tego samego organu, z wykorzystaniem trybu autokontroli, przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. V W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: VI Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w rozpoznawanym przypadku – w sprawach skarg na akty nadzoru nad organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej w związku z art. 148 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru jedynie wówczas, gdy został on wydany z naruszeniem prawa. W ocenie składu orzekającego Sądu, taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Dlatego też skarga podlegała oddaleniu w całości, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. VII W sporze o dopuszczalność unieważniania własnych uchwał przez organy stanowiące powiatów trzeba bezwzględnie przyznać rację organowi nadzoru. W szczególności trafnie wywodzi Wojewoda, iż żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje wprost i bezpośrednio uprawnienia dla rad powiatów do stwierdzania nieważności uchwał, podjętych wcześniej przez ten organ. Jak słusznie zaakcentowano w uzasadnieniu zaskarżonego aktu nadzoru, kompetencja do orzekania o nieważności uchwały organu powiatu zastrzeżona została wyłącznie dla organu nadzoru (art. 79 ust. 1 zdanie drugie u.s.p.), bądź dla sądu administracyjnego, jeśli Wojewoda nie stwierdził nieważności takiej uchwały w 30 dniowym terminie zakreślonym w dopiero co wskazanym przepisie (art. 81 ust. 1 zdanie drugie tej samej ustawy). Zarówno rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, jak i wyrok sądu stwierdzające – ewentualnie – nieważność uchwały organu stanowiącego powiatu mają charakter deklaratoryjny. Wynika to jednoznacznie z brzmienia art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.p., wedle którego: uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Skutek, w postaci nieważności uchwały, następuje zatem z mocy ustawy. Orzeczenie organu nadzoru (lub sądowe) potwierdza jedynie taką konsekwencję. Z normy, jaką można skonstruować na podstawie postanowień art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 w tym samym artykule, wynika przy tym, iż jedynie istotne naruszenie prawa przez organ powiatu powodować może nieważność podjętej przez ten organ uchwały. W konkluzji analizy stosownych przepisów ustawy o samorządzie powiatowym organ nadzoru słusznie zatem skonstatował, iż przepisy pomieszczone w tym akcie prawnym nie dają podstaw do przyjęcia kompetencji rad powiatów do stwierdzania nieważności własnych, wcześniej podjętych uchwał. Uwzględniając przywołane przez obie strony niniejszego sporu sądowego, niejednolite poglądy wyrażone w nauce prawa i w judykaturze wypada stwierdzić, iż jako kontrowersyjna jawi się natomiast kwestia dopuszczalności stwierdzania nieważności własnej uchwały przez organ stanowiący danej jednostki samorządu, z wykorzystaniem instytucji samokontroli, przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a., w którym to przepisie strona skarżąca upatruje głównie umocowania dla zajmowanego w sprawie stanowiska. Tutejszy sąd wyraził swój pogląd w tej materii w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 marca 2016 r. (III SA/Wr 81/16). Niezwłocznego i dobitnego zaakcentowania wymaga jednak, że zasygnalizowany w tym miejscu spór nie ma najmniejszego znaczenia w realiach niniejszej sprawy. Jest oczywiste – na co trafnie zwrócił także uwagę Wojewoda – że tryb autokontroli dopuszczony w art. 54 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie wykorzystany wyłącznie w sytuacji, gdy określony akt został zaskarżony do sądu administracyjnego. Tylko wówczas bowiem, organ "... którego działanie, ... zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania". Z cytowanego uregulowania wynika jasno, iż przewidziana w nim kompetencja służy jedynie w ściśle zakreślonym terminie, liczonym od dnia otrzymania skargi. Zaskarżenie określonego aktu – w rozpoznawanej sprawie chodziłoby o zaskarżenie uchwały Rady Powiatu – uruchomiłoby bieg terminu, o którym mowa, w ciągu którego można byłoby potencjalnie rozważać uprawnienie tego samego organu do skorzystania z mechanizmu autokontroli przewidzianego w analizowanym przepisie. Rzecz w tym, że uchwała z dnia [...] grudnia 2014 r. (Nr [...]) w sprawie wyboru Członka Zarządu Powiatu (D.B.) nie była do tej pory zaskarżona do sądu administracyjnego. Skoro zaś nie został spełniony podstawowy warunek zastosowania mechanizmu autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a., przeto nie było podstaw do stwierdzania nieważności wspomnianej uchwały w trybie tego przepisu. Mimo to Rada Powiatu podjęła w dniu [...] listopada 2015 r. uchwałę Nr [...], w której stwierdziła nieważność uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. (Nr [...]). Dotychczasowe rozważania prowadzą do ostatecznej konkluzji, że ta ostatnio wymieniona uchwała wydana została bez podstawy prawnej, co w pełni uzasadniało stwierdzenie jej nieważności przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym, które strona skarżąca poddała kontroli Sądu. Podjęcie uchwały bez podstawy prawnej stanowi bowiem niewątpliwie istotne naruszenie prawa. Wniosek taki uzasadnia choćby brzmienie art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a., skoro wydanie bez podstawy prawnej decyzji administracyjnej stanowi podstawę do jej wyeliminowania z obrotu w nadzwyczajnym trybie weryfikacji (właśnie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji). VIII Kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. (Nr [...]) w sprawie wyboru Członka Zarządu Powiatu (D.B.), z wykorzystaniem trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a., łączy strona skarżąca z postanowieniem art. 31 ust. 4 u.s.p., na podstawie następującego rozumowania. Uchwała o wyborze Starosty Powiatu (W.W.) została zaskarżona do tutejszego Sądu przez jego konkurenta w wyborach (sprawa III SA/Wr [...]/15). Natomiast inną uchwałą, Rada stwierdziła nieważność własnej uchwały o wyborze Starosty Powiatu (we wspomnianej osobie). W ocenie strony skarżącej, okoliczności te uzasadniały w konsekwencji podjęcie przez Radę uchwały stwierdzającej nieważność uchwał o wyborze wszystkich Członków Zarządu, w tym uchwały o wyborze D.B.. Zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały o wyborze Starosty uruchomiło bowiem możliwość skorzystania z trybu autokontroli, o którym mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. Natomiast stwierdzenie przez Radę nieważności uchwały o wyborze Starosty pociągnęło za sobą skutek określony w art. 31 ust. 4 u.s.p. Taka argumentacja jest absolutnie niedopuszczalna, z następujących powodów. Po pierwsze dlatego, że zaskarżenie do tutejszego Sądu uchwały o wyborze Starosty stwarzałoby – jak już wykazano – potencjalną jedynie ewentualność skorzystania z art. 54 § 3 p.p.s.a. wyłącznie w odniesieniu do tamtej uchwały (uchwała o wyborze Członka Zarządu D.B. nie była wszak poddana kontroli sądowej). Możliwość potencjalną jeśli uznać, że przepis ten stwarza podstawę normatywną do stwierdzania nieważności własnej uchwały przez organy jednostek samorządu terytorialnego, co – jak już również sygnalizowano – jest zagadnieniem spornym. Po drugie, Wojewoda stwierdził nieważność uchwały stwierdzająca nieważność wyboru Starosty (W.W.), w trybie nadzoru, a skarga na to rozstrzygnięcie została w całości oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia [...] marca 2016 r. (III SA/Wr [...]/16). Po trzecie – i to jest argument przesądzający – wbrew zapatrywaniu strony skarżącej, przepis art. 31 ust. 4 znajduje zastosowanie w dwóch tylko sytuacjach. Zgodnie z jego brzmieniem: "Odwołanie starosty albo złożenie przez niego rezygnacji jest, odpowiednio, równoznaczne z odwołaniem całego zarządu powiatu albo rezygnacji przez cały zarząd". W sprawie nie mamy do czynienia z żadną z tych sytuacji. Starosta Powiatu (W.W.) ani nie został wszak "odwołany" ze swojego urzędu (z przyczyn i w trybie do tego określonych przepisami art. 31 ust. 1-3 u.s.p.), ani – tym bardziej – nie "złożył rezygnacji" (wymagającej przyjęcia przez Radę, stosownie do art. 31a tej samej ustawy). Nie było zatem podstaw do powoływania się na przepis art. 31 ust. 4 u.s.p. dla podjęcia uchwały o stwierdzeniu nieważności uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. (Nr [...]) w sprawie wyboru Członka Zarządu Powiatu (D.B.). Przepisy regulujące sytuacje wyjątkowe – a do takich norm zaliczyć należy fikcję prawną przewidzianą w art. 31 ust. 4 u.s.p., rozciągającą (z woli samego prawodawcy) skutki odwołania starosty lub jego rezygnacji z zajmowanego stanowiska na wszystkich członków zarządu – nie mogą być przecież interpretowane rozszerzająco. IX Nie zasługiwały także na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi, tyczące rzekomego naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. 1. Mimo odmiennego poglądu autora skargi, organ nadzoru działał w granicach i na podstawie kompetencji zakreślonych w art. 79 ust. 1-2 u.s.p., a więc w granicach i na podstawie prawa. 2. Postępowanie nadzorcze charakteryzuje się swoistą specyfiką. Nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a., tym bardziej jeśli zważyć krótki okres, w którym organ nadzoru zobowiązany jest do ewentualnego wydania swojego rozstrzygnięcia. Z tej specyfiki, a zwłaszcza z tego, że każda uchwała podlega weryfikacji Wojewody, powinny sobie zdawać sprawę organy jednostek samorządu terytorialnego, podlegające nadzorowi tego organu. Nie powinny być zatem zaskakiwane faktem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W tej konkretnej sprawie Wojewoda wstrzymał zresztą wykonanie uchwały, której nieważność następnie stwierdził (postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r.). Powiat wiedział zatem o toczącym się postępowaniu nadzorczym. 3. Skład orzekający Sądu stwierdza, że w opisie stanu faktycznego sprawy ujęto w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia wszystkie te elementy, które miały znaczenie dla wydania prawidłowego orzeczenia. X W celu zapewnienia stronie prawa do sądu, skład orzekający rozstrzygnął niniejszy spór merytorycznie, z premedytacją nie przesądzając z góry zagadnienia legitymacji czynnej, a to wobec specyficznej sytuacji Powiatu, w którym, do czasu załatwienie kilku spraw o podobnym charakterze, dwie osoby usiłowały pełnić urząd Starosty, i w którym funkcjonowały dwa Zarządy (w innych składach personalnych). Temu, że sytuacja w Powiecie świadczy o braku odpowiedzialności przynajmniej niektórych osób pełniących mandaty radnych, którzy powinni służyć lokalnej społeczności, z rezygnacją z prywatnych ambicji, Sąd dał wyraz w ustnych motywach wyroku wydanego w sprawie III SA/Wr [...]/15). XI Z wszystkich naprowadzonych powodów, należało orzec, jak w sentencj.