II SA/Ke 1112/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi R. A. na decyzję Wojewody z dnia 23 września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości w celu dokonania remontu kolektora głównego sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz R. A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 23.09.2015r. znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania R. A., uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 6.07.2014r. znak: [...] i w to miejsce orzekł: 1. Zobowiązać R. A. właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr 191 o pow. 0,3563ha, położonej w B. uregulowanej w księdze wieczystej [...] do udostępnienia jej części na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w B., w celu dokonania remontu kolektora głównego sanitarnego betonowego DN 800, polegającego na wymianie na rury wykonane z polietylenu. Teren zajęcia działki niezbędny do wymiany sieci kanalizacji sanitarnej wynosi 150m2. Pole powierzchni przewidzianego wykopu technologicznego wyniesie 50 m2 (pas gruntu o szerokości 2,5m i długości 20m). Szczegółową lokalizację planowanego remontu sieci kanalizacji sanitarnej zawiera mapa dołączona do wniosku o udostepnienie nieruchomości. 2. Obowiązek udostępnienia nieruchomości ustanawia się na czas czterech miesięcy od dnia w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna. 3. Zobowiazać Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w B. do wypłaty odszkodowania za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek czynności określonych w pkt 1 w wysokości uzgodnionej miedzy właścicielem nieruchomości a w/w podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. 4. Obowiazek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem złożonym w dniu 5 maja 2015r. Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w B. wystąpiło do Starosty o wydanie na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 191, w celu prowadzenia prac remontowych kolektora głównego sanitarnego betonowego Dn 800 polegającego na wymianie na rury wykonane z polietylenu, w okresie od 1.08.2015 do 20.08.2015, zaznaczając, że przewiduje się na opisanej działce wykop technologiczny o wymiarach 20m x 2,5m, o pow. 50m2. Uzasadnieniem wymiany był zły stan techniczny sieci wybudowanej w latach 70 – tych XX wieku, który powodował częste awarie wodociągowe. Podniesiono również, że został wykonany projekt na wymianę sieci, jednakże brak zgody właściciela nieruchomości uniemożliwia potwierdzenie zgłoszenia robót budowlanych. Przedstawiono notatkę z dnia 30 marca 2015r. ze spotkania przedstawiciela inwestora z R. A. Po wszczęciu postępowania, na wezwanie organu inwestor doprecyzował, że wymiary wykopu technologicznego wynoszą 20m x 2,5m, natomiast maszyny umieszczone będą wzdłuż wykopu na pasie o długości 20m i szerokości 5m, co uzasadnia zajęcie powierzchni 150m2. Jednocześnie w piśmie z dnia 1.06.2015r. Inwestor zawnioskował o zmianę terminu na udostępnienie nieruchomości tj. na okres czterech miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. Decyzją z dnia 6.11.2014r. Starosta orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka o nr 191 o powierzchni 0,3563 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...] R. A. na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w B., w celu wykonania remontu kolektora głównego sanitarnego betonowego DN 800, polegającego na wymianie na rury wykonane z polietylenu metodą bezwykopową. Określono, że teren zajęcia działki niezbędny do wykonania sieci kanalizacji sanitarnej wynosi 150m2. Pole powierzchni przewidzianego wykopu technologicznego wyniesie 50m2 (należy rozkopać pas gruntu o szerokości 2,5m i długości 20m). Jednocześnie zaznaczono, że szczegółową lokalizację planowanego remontu sieci kanalizacji sanitarnej zawiera dołączona do wniosku mapa stanowiąca integralna część decyzji. W pkt 2 określono termin udostępnienia nieruchomości, w pkt 3 zobowiązano Miejskie przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w B. do wypłaty odszkodowania za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku czynności wymienionych w pkt. 1. W pkt 4 zobowiązano właścicieli lub osoby, którym przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności, o jakich mowa w pkt 1 decyzji. W pkt 5 zawarto stwierdzenie odnośnie egzekucji administracyjnej, której podlega obowiązek udostępnienia nieruchomości. W podstawie prawnej powołano art. 124 b w zw. z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r. poz. 518 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ scharakteryzował przedsięwzięcie i konieczność wykonania remontu sieci oraz wskazał, że nie osiągnięto porozumienia miedzy stronami co do udostępnienia nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. A., podnosząc, iż przedmiotowa działka nie posiada dostępu do drogi publicznej. W toku postępowania Wojewoda na podstawie art. 136 K.p.a. zlecił organowi I instancji dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wyjaśnienie dotyczyło dojazdu do działki oraz doręczenia stronom załącznika graficznego obrazującego przebieg planowanych prac. Wojewoda reformując decyzję organu I instancji wskazał, iż konieczność uchylenia rozstrzygnięcia w pkt 4 dotyczącego zapewnienia dojazdu do działki, jest konsekwencją tego, że wnioskodawca nie wnosił o rozstrzygnięcie tej kwestii. Z tego względu, orzeczenie I instancji wykraczało poza zakres wniosku i budziło sprzeciw właściciela nieruchomości. Poza tym organ odwoławczy, podzielił w całości ustalenia faktyczne i podstawę prawną powołane przez organ I instancji. Za bezsporny fakt uznał brak zgody właściciela nieruchomości na jej udostępnienie w celu wykonania prac remontowych do czasu wykonania drogi dojazdowej, o czym świadczy notatka z dnia 30 marca 2015r. podpisana przez obie strony. Podkreślono przy tym, że postępowanie prowadzone w trybie art. 124b u.g.n. ma zastosowanie do istniejących urządzeń przesyłowych, także, gdy kwestia prawa do korzystania z terenu w pasie technologicznym sieci nie została formalnie uregulowana z właścicielem nieruchomości. Przepis bowiem pozwala na wykonanie remontu sieci oraz innych niezbędnych czynności zachowawczych, niezależnie od ewentualnego sporu na tle uprawnienia gestora sieci do zajmowania części nieruchomości. Zdaniem organu zaistniałe w niniejszej sprawie okoliczności takie jak: konieczność przeprowadzenia prac remontowych kolektora wraz z kanalizacją sanitarną, brak po stronie przedsiębiorstwa przesyłowego tytułu prawnego do nieruchomości nr 191, a także brak zgody właściciela nieruchomości na jej udostępnienie, uzasadniają rozstrzygnięcie sprawy w trybie administracyjnym, co oznacza wydanie decyzji na podstawie art. 124 b ugn. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wniósł R. A., zarzucając temu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7, 77, 80 Kpa poprzez brak podjęcia wszelkich czynności celem dokładnego wyjaśnienia sprawy, co skutkowało przyjęciem, że udostępnienie nieruchomości stanowiącej własność skarżącego na rzecz uczestnika postępowania ma się odbyć w celu dokonania remontu kolektora głównego kanalizacyjnego, w sytuacji, gdy z przedłożonych przez niego dokumentów wynika, że chce dokonać przebudowy i rozbudowy wskazanej sieci, a nie remontu; b) art. 107 kpa poprzez nieodniesienie się do wszystkich twierdzeń odwołania, w tym w szczególności tego, że sam nie ma możliwości udostępnienia swojej nieruchomości z uwagi na brak do niej dojazdu oraz tego, że przyjęta w decyzji szczegółowa lokalizacja planowanego remontu sieci kanalizacyjnej mapa nie przedstawia którędy zostanie wprowadzony na działkę ciężki sprzęt (co ma istotne znaczenie dla kwestii odszkodowania), oraz tego, że uczestnik postępowania nie zadbał w żaden sposób o przyszły dostęp do planowanej na działce skarżącego infrastruktury wymagającej takiego dostępu, a mianowicie – planowanej studni rewizyjnej, c) art. 139 Kpa poprzez wydanie decyzji na niekorzyść skarżącego w wyniku usunięcia z opisu robot jakie mają się odbywać na działce skarżącego wskazania, że mają one być dokonywane metodą bezwykopową, 2. Będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, że podstawa decyzji jest tryb z art. 124b ugn w sytuacji, gdy udostępnienie nieruchomości ma służyć faktycznie nie remontowi czy czynnościom zachowawczym, a przebudowie i rozbudowie istniejącej sieci, a tym samym przepis ten nie ma zastosowania. Mając na względzie powyższe strona skarżąca wniosła o: - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Ppsa, - zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 Ppsa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą Ppsa, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 ustawy Ppsa sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 b ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej "ugn", zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Decyzję o zobowiązaniu wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii (ust. 2). Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio (ust. 3). Stosując powyższy przepis Wojewoda zreformował decyzję Starosty w ten sposób, że uchylił ją w całości i zobowiązał skarżącego do udostępnienia na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w B., nieruchomości oznaczonej jako działka nr 191 o pow. 0,3563ha, położonej w B. uregulowanej w księdze wieczystej [...] stanowiącej jego własność, w celu dokonania remontu kolektora głównego sanitarnego betonowego DN 800, polegającego na wymianie na rury wykonane z polietylenu. Teren zajęcia działki niezbędny do wymiany sieci kanalizacji sanitarnej określono na 150m2 oraz pole powierzchni przewidzianego wykopu technologicznego na 50 m2 (pas gruntu o szerokości 2,5m i długości 20m). Szczegółowa lokalizacja planowanego remontu sieci kanalizacji sanitarnej została zaznaczona na mapie dołączonej do wniosku o udostepnienie nieruchomości. Organ obowiązek udostępnienia części ww. nieruchomości ustanowił na czas 4 miesięcy od dnia, w którym decyzja organu II instancji stanie się ostateczna. Z brzmienia art. 124 b ugn wynika, że decyzja oprócz wskazania podmiotu któremu udziela się zezwolenia, rodzaju czynności podlegających wykonaniu, powinna określać ponadto przebieg inwestycji oraz obszar nieruchomości, który został objęty czynnościami związanymi z konserwacją, remontami bądź usuwaniem awarii urządzeń infrastruktury technicznej. Tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o udostępnieniu nieruchomości, który to obszar jest niezbędny dla ich realizacji. Z podniesionych względów decyzja wydana na podstawie art. 124 b ugn musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Z takiego ograniczenia wynika bowiem zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. W rozpoznawanej sprawie organ niewłaściwie określił zakres ograniczenia władztwa właściciela nieruchomości, którego zobowiązał do jej udostępnienia. Przede wszystkim należy zauważyć, że z załączonego do sprawy materiału wynika, iż inwestor przedłożył dwie mapy, na których w odmienny sposób zaznaczył wnioskowany do zajęcia teren nieruchomości oznaczonej nr 191. Wprawdzie organ I jako załącznik do swojej decyzji dołączył jedną z tych map, stwierdzając, że stanowi ona integralną część decyzji, jednakże Wojewoda na skutek uchylenia decyzji, w całości wyeliminował ją z obrotu prawnego. W ocenie Sądu za nieuprawnione i naruszające przepis art. 124 b ugn należy uznać określenie w zaskarżonej decyzji szczegółowej lokalizacji planowanego remontu poprzez odsyłanie do mapy dołączonej do wniosku. Zdaniem Sądu, jeżeli organ w celu określenia terytorialnego zasięgu zajęcia nieruchomości odsyła do załącznika mapowego, to w każdym przypadku taki załącznik powinien stanowić integralną część decyzji. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, że udostępnienie nieruchomości nastąpiło w celu remontu, a nie przebudowy sieci, co oznacza wadliwe zastosowanie art. 124 b ugn, Sąd stwierdza, że skarżący dopiero na etapie skargi sformułował taki zarzut. Nie mniej jednak prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organ powinien rozważyć, czy podmiot prawidłowo we wniosku określił na czym ma polegać zamierzenie inwestycyjne. Ustalenie bowiem, że realizacja inwestycji wykracza poza zakres remontu, konserwacji czy usuwania awarii, wyklucza stosowanie jako podstawy prawnej przepisu art. 124 b ugn. Zarzut naruszenia art. 139 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, art. 124 b ugn nie odnosi się do sposobu przeprowadzenia wymienionych w tym przepisie czynności. Zdaniem Sądu, powołany przepis nie formułuje obowiązku określenia kolejności wykonywanych prac, szczegółowego sprecyzowania ich harmonogramu czy też metody prowadzenia. Kwestia ta nie mieści się w granicach sprawy dotyczącej zobowiązania właściciela do udostępnienia nieruchomości. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że rozstrzygnięcie Starosty w pkt 4 dotyczące zapewnienia dojazdu do nieruchomości stanowiło wykroczenie poza zakres sprawy objęty wnioskiem, co uzasadnia uchylenie przez Sąd decyzji organu I instancji na zasadzie art. 135 Ppsa. W istniejącym stanie faktycznym i prawnym należało uznać, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności (art. 7, art. 77 § 1 Kpa) i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa. O kosztach postępowania, na które złożył się wpis w kwocie 100zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 Ppsa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności uzupełni materiał dowodowy sprawy w kierunku wskazanym powyżej, przy wykorzystaniu wszelkich dopuszczalnych środków dowodowych przewidzianych w przepisach Kpa. Następnie oceni wiarygodność zgromadzonego materiału, dokona ustaleń faktycznych oraz rozważań faktycznych i prawnych oraz stosownie do ich wyniku wyda właściwe rozstrzygnięcie, które należycie uzasadni.