II SA/Kr 83/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skarg A. S. i A. S.-C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargi oddala Decyzją z dnia 14 lutego 2013 r., Prezydent Miasta w wyniku rozpatrzenia wniosku Związku "[...]" ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Przebudowa, rozbudowa, nadbudowa istniejącego budynku "[...]" z przeznaczeniem na cele mieszkalno-usługowo-hotelowo-biurowe (jako kontynuacja funkcji), likwidacja istniejącego i budowa nowego wjazdu, dobudowa wind zewnętrznych, dobudowa budynku mieszkalno-usługowo-hotelowo-biurowego oraz budowa stacji Trafo na wschodniej oraz środkowej części dz. nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. K. i ul. B. w K.". W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.). Prezydent Miasta odniósł się także szczegółowo do uwag zgłaszanych przez strony w toku postępowania. Ponadto organ I instancji podał, że w toku postępowania uzyskano wymagane uzgodnienia, tj. postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 lutego 2013 r. oraz postanowienie Marszałka Województwa z dnia 28 stycznia 2013 r., jak również stosowne opinie, tj. opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM z dnia 27 stycznia 2012 r., 2 kwietnia 2012 r. oraz 30 sierpnia 2012 r., opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 27 sierpnia 2012 r., uchwałę Rady Dzielnicy I Stare Miasto z dnia 23 lutego 2012 oraz z dnia 19 kwietnia 2012 r. Organ wskazał również, że wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Wojewody [...], który nie zajął jednak stanowiska w ustawowo przewidzianym terminie, dlatego też – w ocenie organu – zgodnie z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., uzgodnienie z tym organem należało uznać za dokonane. Tym samym w ocenie organu I instancji spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ nadmienił również, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia. Od ww. decyzji odwołanie wnieśli E. G., M. S., I. R., A. S., I. H., R. S., B. S., G. S. oraz A. S.. Decyzją z dnia 27 maja 2013 r. (znak: [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części, tj. w zakresie wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. B. określonej w załączniku nr 1 i 3 decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że dla nowej zabudowy od strony ul. B. wyznaczono linię nowej zabudowy, tj. linię oficjalnie wyznaczoną, wskazaną przez organ administracyjny, na przedłużeniu linii zabudowy występującej na działkach nr [...] i [...] i części wschodniej dz. nr [...] i w granicy z dz. nr [...], tzn. linii rozgraniczającej tereny zabudowy od pasów drogowych, zgodnie z załącznikiem nr 2 i 4 decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał: Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), w szczególności w sposób prawidłowy został w niej określony obszar analizowany. Planowane zamierzenie inwestycyjne stanowić będzie uzupełnienie w już ukształtowanym ładzie urbanistyczno-architektonicznym w ramach obszaru analizowanego. Sposób wyznaczenia przez organ I instancji linii zabudowy był prawidłowy. Jedynie wyznaczenie linii zabudowy "w granicy z dz. nr [...]" w załączniku nr 1 i 3 decyzji stanowiło w istocie omyłkę pisarską, ponieważ zarówno w załącznikach graficznych (załączniki nr 2 i 4 decyzji organu I instancji), jak i w sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej szczegółowo uzasadniono wyznaczenie linii zabudowy od ul. B. na przedłużeniu zabudowy występującej na działkach sąsiednich nr [...] i [...] i części wschodniej dz. nr [...]. Wskazana zabudowa przy ul. B. kształtuje się w granicy z działką nr [...], a nie jak omyłkowo wskazał organ I instancji w granicy z działką nr [...]. Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ww. decyzję organu I instancji w części wyżej opisanej i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy. Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony na poziomie 65% ± 2% nie będzie stanowił elementu obcego wśród zabudowy występującej w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, gdyż np. na działkach graniczących bezpośrednio z terenem objętym wnioskiem wskaźnik ten waha się od 49% (dz. nr [...]) do 96% (dz. nr [...]). Przyjmując ten wskaźnik organ I instancji prawidłowo nie uwzględnił działek niezabudowanych oraz działek zabudowanych w sposób znacząco odbiegających od rodzaju, charakteru i zakresu wnioskowanej inwestycji (teren zabudowań klasztornych), które ze względu na swój wyjątkowy charakter w sposób znaczący odbiegają od wartości powyższego wskaźnika charakterystycznego dla zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji. Nie stanowi uchybienia uwzględnienie przez organ I instancji zabudowy występującej na dz. nr [...] w tej części, która nie została objęta wnioskiem Inwestora. Również w zakresie określenia szerokości elewacji frontowej przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, organ I instancji nie dopuścił się żadnego uchybienia. Organ II instancji wskazał bowiem, że z analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz z treści zaskarżonej decyzji wynika, że na obecnie niezabudowanej, zachodniej części dz. nr [...], nieobjętej wnioskiem planowana jest realizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia 6 sierpnia 2012 r.), w której ustalono m.in. szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku, jako pełną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, tj. od granicy z dz. nr [...] do zachodniej granicy objętej niniejszym postępowaniem części dz. nr [...]. Natomiast z uwagi na historyczne uwarunkowania i cechy zabudowy występującej w omawianym rejonie, najwłaściwsze jest dążenie do zachowania charakteru zabudowy pierzejowej ściśle obudowującej ulice, zlokalizowanej w granicy z działkami sąsiednimi, dlatego też w ocenie organu II instancji za najwłaściwsze należy uznać ustalenie szerokości elewacji frontowej od strony ul. B. w sposób pozwalający na kontynuowanie zabudowy pierzejowej. Także przyjęty przez organ I instancji sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla przyszłej inwestycji (polegający na kontynuowaniu parametru wysokości elewacji frontowej istniejącego budynku na dz. nr [...], przy uwzględnieniu, że nowy budynek ma kontynuować zasadę zabudowy pierzejowej i ma zostać wzniesiony w dobudowie do istniejącego) jest prawidłowy, ponieważ ma on na celu zachowanie ładu przestrzennego oraz zapewnienie harmonijnego ukształtowania zabudowy w kwartale, w którym ma być realizowane przyszłe zamierzenie inwestycyjne, a ponadto jest on zgodny ze stanowiskiem Wojewódzkiego Konserwatora zabytków z dnia 5 lutego 2013 r., które w przedmiotowej sprawie jest wiążące dla organów obu instancji. Ustalona geometria dachu przyszłej zabudowy, uwzględniająca w pełni wytyczne konserwatorskie, nie może budzić żadnych zastrzeżeń, jako że takie jej określenie stanowić będzie kontynuację zabudowy występującej w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji. Modyfikacja projektu decyzji organu I instancji nie miała wpływu na przedmiot uzgodnień i opinii organów oraz jednostek organizacyjnych, które uzgadniały i opiniowały projekt decyzji pod kątem właściwego zakresu merytorycznego. Dlatego te zachowanie organu I instancji polegające na braku przesłania skorygowanego projektu decyzji do tych podmiotów należy uznać za prawidłowe. Teren objęty treścią wniosku posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. K. i ul. B.. Nie ma zaś w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Kwestia oddziaływania inwestycji w zakresie dostępu do światła, hałasu z wentylacji klimatyzacji itp. Jest wyjaśniana w toku postępowania o pozwolenie na budowę. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli A. S. i A. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 23 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 906/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wskazując że zaskarżone rozstrzygnięcia administracyjne naruszają § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Sąd podkreślił bowiem, że przyjęty przez organy obu instancji ww. wskaźnik wyznaczony na poziomie 65% ± 2% narusza powyżej wskazane przepisy, jako że został on określony w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, zamiast w stosunku do powierzchni terenu całej dz. nr [...] obr. [...]. Ponadto Sąd wskazał, że z uwagi na nieprawidłowe określenie wskaźnika nowej zabudowy, niemożliwe było dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Pozostałe zarzuty wskazywane przez skarżących – w ocenie Sądu – nie zasługiwały na uwzględnienie z uwagi na ich niezasadność lub brak wpływu na wynik sprawy. Decyzją z dnia 2 września 2015 r., nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Przebudowa, rozbudowa, nadbudowa istniejącego budynku "[...]" z przeznaczeniem na cele mieszkalno-usługowo-hotelowo-biurowe (jako kontynuacja funkcji), likwidacja istniejącego i budowa nowego wjazdu, dobudowa wind zewnętrznych, budowa budynku mieszkalno-usługowo-hotelowo-biurowego oraz budowa stacji trafo na dz. nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. K. i ul. B. w K.". W uzasadnieniu organ I instancji podał; W trakcie ponownego rozpoznawania sprawy uwzględniono zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 23 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 906/14) poprzez prawidłowe określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p. Uzyskano wymagane uzgodnienia, tj. postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 sierpnia 2015 r. oraz postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia 3 sierpnia 2015 r., jak również stosowne opinie, tj. opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM z dnia 27 stycznia 2012 r., 2 kwietnia 2012 r. oraz 30 sierpnia 2012 r., opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 27 sierpnia 2012 r., uchwałę Rady Dzielnicy I Stare Miasto z dnia 23 lutego 2012 oraz z dnia 19 kwietnia 2012 r. Wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Wojewody [...], który nie zajął jednak stanowiska w ustawowo przewidzianym terminie, dlatego też, zgodnie z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., uzgodnienie z tym organem należało uznać za dokonane. Spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ nadmienił również, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia. W odniesieniu do parametrów przyszłej inwestycji wskazano m.in. że: - od strony ul. K. linia zabudowy wyznaczona przez wskazany do przebudowy budynek narożny na dz. nr [...] nie ulegnie zmianie w wyniku projektowanego zamierzenia, zaś dla nowej zabudowy od strony ul. B. wyznaczono linię nowej zabudowy, tj. linię oficjalnie wyznaczoną przez organ administracyjny, na przedłużeniu linii zabudowy występującej na działkach sąsiednich nr [...], [...] i [...] w granicy z dz. nr [...], tzn. w linii rozgraniczającej tereny zabudowy od pasów drogowych; - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (nowoprojektowanej i istniejącej łącznie) w stosunku do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej, tj. w stosunku do powierzchni działki nr [...] obr. [...] wyznaczono na poziomie 89% z tolerancją ± 1% uzasadnioną względami technologicznymi na etapie projektu budowlanego inwestycji; - udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu powierzchni działki inwestowanej ustalono na poziomie min. 2 %; - szerokości elewacji frontowej budynku istniejącego od strony ul. B. i ul. K. nie ulegną zmianie, zaś dla nowoprojektowanego budynku dobudowywanego do istniejącego budynku usytuowanego na dz. nr [...] w narożniku ul. B. i ul. K. ustalono szerokość elewacji frontowej na poziomie 19m z tolerancją wynikającą z pomiarów geodezyjnych oraz uwzględniającą rozwiązanie technologiczne na etapie sporządzania projektu budowlanego; - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, okapu/gzymsu budynku istniejącego na dz. nr [...], zarówno od strony ul. B., jak i od strony ul. K. mają pozostać bez zmian w stosunku do stanu istniejącego, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, okapu/gzymsu nowego budynku na dz. nr [...] projektowanego w dobudowie do istniejącego budynku nr [...] ustalono na poziomie 18,1m z dopuszczeniem tolerancji wynikającej z pomiaru geodezyjnego, zaś z uwagi na specyficzny charakter i zakres planowanej inwestycji dopuszczono również możliwość zaprojektowania w ramach przedmiotowego kompleksu zabudowy obiektów (fragmentów budynków) realizowanych w głębi działki o wysokościach niższych. Ponadto dla nadbudowy budynku frontowego od strony podwórka ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji tylnej na maksymalnym poziomie 19m, zaś dla części niższej budynku mieszczącej basen, zlokalizowanej w głębi działki, poza budynkiem frontowym w zachodniej części działki dopuszczono możliwość nadbudowy o 1 lub 2 kondygnacji zlokalizowanej na całości przedmiotowego obiektu lub też na jego części, przy czym zastrzeżono, że maksymalna wysokość nadbudowy nie może przekroczyć wysokości górnej krawędzi elewacji tylnej budynku frontowego po jego nadbudowie. Podobnie maksymalna wysokość projektowanego szybu windowego w dobudowie do elewacji podwórzowej istniejącego budynku frontowego nie może przekroczyć wysokości kalenicy przedmiotowego budynku; - geometria dachu została ustalona poprzez wskazanie, że poziom kalenicy budynku istniejącego ma bezwzględnie pozostać na poziomie istniejącym, zaś w odniesieniu do budynku projektowanego w dobudowie do ww. budynku istniejącego ustalono go na poziomie 21,8m z dopuszczeniem tolerancji wynikającej z pomiaru geodezyjnego. Wskazano również, że kierunek głównej kalenicy dachu dla części frontowej budynku ma być równoległy do osi ulicy, stanowiąc przedłużenie kalenicy budynku istniejącego, zlokalizowanego we wschodniej części dz. nr [...]. Ustalono, że kąty nachylenia połaci dachu mają mieścić się w przedziale od 15o do 30o. Wskaźniki wyznaczono zgodnie z właściwymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ podkreślił, że inwestor jest zobowiązany do zrealizowania/zapewnienia we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych, miejsca postojowe dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania planowanej inwestycji. Odwołanie od ww. decyzji złożyli A. S., A. S., I. H. oraz R. S.. A. S. zarzucił ww. decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 11, 12 § 1, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p., § 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W uzasadnieniu wskazał, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z przepisami ustawy, lecz w ocenie skarżącego jego analiza jest niekompletna i wybiórcza. W analizie została niezasadnie pominięta nieruchomość oznaczona nr [...] oraz niezabudowane działki, stanowiące skwer usytuowany na placu B., co spowodowało zawyżenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który po pominięciu wskazanych wyżej nieruchomości, został wyliczony jako 73%. Skarżący podkreślił przy tym, że organ I instancji nie wskazał podstaw prawnych, na jakich oparto się przy ograniczeniu analizy wyłącznie do działek, które odpowiadają oczekiwaniom inwestora. Jednocześnie nadmienił, że uzasadnienia dla zawyżenia wskaźnika nie można znaleźć także w istniejących parametrach w kwartale, w jakim zlokalizowana została dz. nr [...], gdyż określenie tego parametru na poziomie 89% zdecydowanie przewyższa wartości istniejące na działkach nr [...], [...], [...]. W ocenie skarżącego tak selektywnie dokonana analiza zniekształca wynik tej analizy w stosunku do wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej, która w wyniku tak dokonanych wyliczeń została wyznaczona na bardzo niskim poziomie, jako min. 2%. Skarżący podniósł również, że uzyskane opinie, z uwagi na dokonaną następnie przez inwestora korektę wniosku, są nieaktualne. Ponadto skarżący wskazał, że ani inwestor ani sama decyzja nie mówi nic na temat miejsc parkingowych. W ocenie skarżącego brak jednoznacznego wskazania w tym zakresie może prowadzić do licznych niedogodności związanych z problemem z parkowaniem oraz z utrudnieniami dojazdu do działek znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Skarżący powołał się również na treść uchwały nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. w sprawie przyjęcia programu parkingowego dla miasta [...] oraz na wytyczne wskazane w tej uchwale. Ponadto zdaniem skarżącego organ I instancji wyznaczył parametry inwestycji w sposób rażąco dowolny, wewnętrznie sprzeczny oraz niepoparty żadnymi danymi źródłowymi, które pozwoliłyby na dokonanie kontroli instancyjnej. W tym zakresie skarżący wskazał m.in., że organ I instancji przy ustalaniu wskaźnika szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnika intensywności zabudowy powołuje się na wydaną dla dz. nr [...] decyzję o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy sama inwestycja jeszcze nie została zrealizowana. Ponadto skarżący podniósł, że – w jego ocenie – wskaźnik wysokości elewacji tylnej został ustalony dowolnie oraz niejednoznacznie, co pozwala inwestorowi na dowolne kształtowanie tego parametru bez jakiejkolwiek kontroli. Podobnie zdaniem skarżącego, organ I instancji niejednoznacznie i nieprecyzyjnie ustalił wskaźnik dotyczący szerokości elewacji frontowej, który pozostaje w sprzeczności z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie określił precyzyjnie gabarytów oraz parametrów inwestycji. A. S. podniosła, że wniosek nie nadaje się do uwzględnienia, ponieważ posługuje się pojęciami, które nie pozwalają na ustalenie na czym w istocie polega zamierzenie inwestycyjne i na skutek użycia neologizmów prowadzi do takiego ukształtowania zakresu zadania, że nie sposób ustalić jakie parametry dla jakich obiektów są ustalane. Zdaniem skarżącej nie jest bowiem możliwe, aby nastąpiła przebudowa i rozbudowa budynku, ponieważ rozbudowa jest pojęciem zakładającym zdecydowanie większy zakres ingerencji w parametry obiektu niż przebudowa. W ocenie skarżącej z treści zaskarżonej decyzji nie wynika również, jaki ma być zakres przebudowy, a nadto nie wiadomo czym ma różnić się rozbudowa od nadbudowy i czy parametry ustalane dla rozbudowy mają się odnosić także do nadbudowy. Strona skarżąca wskazała także, że nie jest wiadomym jakiego zakresu inwestycji ma dotyczyć "dobudowa", a tym samym przy tak opisanym zakresie inwestycji nie sposób ustalić, dla jakich obiektów budowlanych mają być ustalone istotne parametry dotyczące nowej zabudowy. Zdaniem skarżącej wątpliwości wzbudza również określenie przez organ I instancji wskaźnika intensywności zabudowy. Wskazała bowiem, że wskaźnik ten na tak wysokim poziomie ok. 90% jest właściwy jedynie dla działek o powierzchni mniejszej niż 7 arów, zaś dla działek o powierzchni zbliżonej do działki inwestycyjnej wskaźnik ten nie przekracza 80%. W ocenie skarżącej zastrzeżenia może budzić również fakt zmniejszającego się udziału powierzchni biologicznie czynnej, który w decyzji z 2013 r. wynosił jeszcze 15%, a obecnie zmalał siedmiokrotnie. Strona skarżąca podkreśliła przy tym, że na działkach sąsiednich zaliczonych do obszaru analizowanego, a charakteryzujących się intensywną zabudową występuje większy stosunkowo duży obszar biologicznie czynny. Decyzją z dnia 5 listopada 2015 r. (znak: [...]) na podstawie art. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz § 3, 4, 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał: Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako że został on wyznaczony w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki, w obszarze tym znajdują się działki (nr [...], [...] oraz objęta wnioskiem [...]) dostępne z tej samej drogi publicznej pozwalające na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy, jak również wskazano, że działki inwestowane położone są w obszarze o dużej intensywności zabudowy miejskiej wyposażonym w pełne uzbrojenie. W obszarze analizowanym stwierdzono występowanie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej (m.in. na dz. nr [...], [...] oraz na działce objętej wnioskiem nr [...]), dróg publicznych i wewnętrznych oraz obiektów infrastruktury technicznej. Organ odwoławczy wskazał, że dwie linie zabudowy określone w zaskarżonej decyzji zostały wyznaczone przez organ I instancji w sposób prawidłowy i znajdujący oparcie w analizie na zasadzie kontynuacji istniejącego układu linii zabudowy. Wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki został wyznaczony w przedziale 88-90%, powyżej średniego wskaźnika, który dla obszaru analizowanego wynosi 73%. Zgodnie z ww. rozporządzeniem odstępstwo od ustalenia wskaźnika, jako średniego powinno mieć swoje oparcie w analizie, zaś organ I instancji oprócz analizy powołał się także dodatkowo w tym zakresie na ustalenia Zespołu Urbanistycznego, którego ocena nie może przesądzać o przyjęciu takiego odstępstwa. Niemniej jednak – w ocenie organu II instancji – już z treści samej analizy bezsprzecznie wynika, że wskaźnik ten w obszarze analizowanym jest zróżnicowany: najwyższy wskaźnik posiadają działki narożne (dz. nr [...] – 96% oraz dz. nr [...] – 90%) usytuowane tak jak działka inwestora. Z uwagi na położenie terenu inwestycji w obrębie układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne było przedmiotem uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K., w którym określone w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji parametry inwestycji, także w aspekcie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki/terenu zostały zaakceptowane. Dlatego też ww. wskaźnik został określony przez organ I instancji w sposób prawidłowy a odstępstwo od jego wyznaczenia jako średniego było uzasadnione. Pominięcie niektórych działek (działki niezabudowane oraz dz. nr [...]) przy dokonywaniu analizy było uzasadnione faktem, że ustalony wskaźnik jest wskaźnikiem liczonym dla działek zabudowanych i ma on wskazać z jaką intensywnością wykorzystuje się teren pod zabudowę w danym obszarze, a zatem nie może on być generowany przez działki niezabudowane. Z kolei w ocenie organu odwoławczego pominięcie dz. nr [...] było uzasadnione charakterem znajdującej się na niej zabudowy (zabudowa klasztorna) odbiegającym w sposób znaczący od zasad zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Określony w decyzji wskaźnik na poziomie 2% jest wskaźnikiem obecnie istniejącym, a zatem planowane zamierzenie inwestycyjne w istocie nie wpływa na jego wysokość. W sposób prawidłowy została ustalona w zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej na poziomie 19m, która odpowiada kierunkom zagospodarowania przestrzennego w obszarze analizowanym. Podkreślił przy tym, że w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej dla budynków zabudowy mieszkalnej i mieszkalno-usługowej wynosi od ok. 12m do ok. 38m. Co prawda w przedmiotowej sprawie nie ustalono średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, jednakże okolicznością uzasadniającą odstępstwo od wyznaczenia średniej z obszaru analizowanego jest to, że pierzejowy charakter zabudowy jest dominujący w tym obszarze i skutkuje on występowaniem jako cechy dominującej parametru szerokości elewacji frontowej na poziomie szerokości działki. Chybiony jest zarzut A. S. w kwestii niejasności, która elewacja jest elewacją frontową, jako że w przypadku przedmiotowej inwestycji zamierzenie obejmuje teren położony w narożniku ul. K. i ul. B., stąd konieczność określenia szerokości elewacji frontowej od strony obu ulic. Organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym są zróżnicowane i odpowiadają ilościom kondygnacji nadziemnych poszczególnych kondygnacji, przy czym wysokości tych kondygnacji są niejednorodne i linie gzymsów charakteryzują się uskokami. Zasadne było ograniczenie analizy do zabudowy znajdującej się w kwartale, w którym usytuowana jest planowana inwestycja, jako że stanowi on bezpośredni kontekst dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Geometria dachu została opisana w sposób prawidłowy i zgodny z wynikiem analizy urbanistyczno-architektonicznej. W obszarze analizowanym, występują dachy jedno- dwu- lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale od 15o do ok. 40o oraz dach kościelny, a nadto występują dachy płaskie oraz pojedyncze przykłady dachów mansardowych. Istniejący narożny budynek na wnioskowanej dz. nr [...] posiada dachy o różnej geometrii, tj. dachy dwuspadkowe, czterospadowe, jednospadowe, a także płaskie. Organ odwoławczy odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących wskazał, że dokonana korekta wniosku przez inwestora była następstwem uzgodnień konserwatorskich i nie miała ona wpływu na aktualność uzyskanych uprzednio w toku sprawy wymaganych opinii (na okoliczność tą wskazał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 906/14). Na inwestora został nałożony obowiązek zapewnienia we własnym zakresie, poza pasami dróg publicznych, miejsc postojowych dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji. Zażalenie zaś na postanowienie uzgadniające przysługuje wyłącznie inwestorowi, który nie wniósł na nie zażalenia, a w związku z tym uzyskało ono przymiot ostateczności. Organ II instancji nie dysponuje wiedzą konieczną do kwestionowania prawidłowości dokonanych uzgodnień, dlatego też kontrolę merytoryczną sprawuje w tym przypadku Generalny Konserwator Zabytków. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli A. S. i A. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. A. S. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że utrzymanie pierzejowego charakteru zabudowy wymaga zwiększenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 89% ± 1%; - § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że konieczność zabudowy pierzejowej (zamknięcia zabudowy) jest okolicznością istotną dla odstąpienia od warunku ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób inny niż średnia wielkość tego wskaźnika; - art. 142 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 i art. 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmówienie dokonania kontroli instancyjnej postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 sierpnia 2015 r. A. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 61 ust. 2 pkt 1-2 u.p.z.p., § 3, 4, 5, 6, 7, 8, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8, 11, 12 § 1, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. Ponadto skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez nierozpoznanie zarzutów zawartych w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ w ponownie prowadzonym postępowaniu, po korekcie wniosku przez inwestora powinien był po raz kolejny zasięgnąć opinii i dokonać wymaganych uzgodnień określonych organów, jako że poprzednio uzyskane stanowiska tych organów zdezaktualizowały się wraz z dokonanymi zmianami w treści wniosku. Ponadto zdaniem skarżącego chybiony jest argument organu odwoławczego, zgodnie z którym nie jest istotne określenie ilości miejsc parkingowych dla przedmiotowej inwestycji. W tym zakresie skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Zdaniem skarżącego wskaźnik wysokości elewacji tylnej oraz frontowej został ustalony dowolnie i niejednoznacznie, dlatego też również i w tym zakresie skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że decyzje wydane w rozpoznawanej sprawie były już przedmiotem kontroli Sądu. Uchylając decyzje organów II i I instancji wyrokiem z dnia 23 września 2914 r. Sąd wyraził szereg ocen i wskazań, które w dalszym postępowaniu były i pozostają wiążące, a to w związku z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa). W wyroku z dnia 23 września 2014 r. za niezasadne Sąd uznał zarzuty skarżących dotyczące braku kontynuacji funkcji, zaburzenia ładu przestrzennego, dopuszczenia nadbudowy w oficynie, ustalonych parametrów: wysokości elewacji, wysokości budynku frontowego oraz jego części, szerokości elewacji, jak również zarzuty zmierzające do zakwestionowania poszczególnych sformułowań jako niezrozumiałych a dotyczących geometrii dachu. Ostatecznie, jako jedyny powód uchylenia decyzji obu organów, Sąd wskazał wadliwe ustalenie wskaźnika zabudowy przez odniesienie go do powierzchni inwestycji, a nie powierzchni działki. Jednocześnie Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się na temat wielkości tak ustalonego wskaźnika. W ponownym postępowaniu administracyjnym wniosek inwestora uległ korekcie. W związku z zatwierdzeniem podziału działki nr [...] na działki [...] i [...] wnioskodawca, jako teren inwestycji, wskazał działkę [...], na której znajduje się obecny budynek Związku "[...]", a nadto część inwestycji dotychczas nazywaną "dobudową", nazwał "budową". Nie zmienił się natomiast opis zamierzonej inwestycji co do istoty. Wymienione korekty nie miały wpływu na zakres i rodzaj zamierzonej inwestycji w zakresie poddawanym ocenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Rzeczywisty zamiar inwestora nie uległ zmianie zarówno co do rodzaju, funkcji, jak i położenia. Odmienne określenie terenu inwestycji, ograniczone do powierzchni wydzielonej nowo działki miało jedynie wpływ na wyznaczenie wskaźników związanych z tą powierzchnią: intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Dlatego też sporządzona w czerwcu 2015 r. nowa analiza urbanistyczno – architektoniczna, z wyjątkiem ustaleń w/w wskaźników zabudowy, nie różni się od analizy przeprowadzonej poprzednio, nie różnią się też w tym samym zakresie, zaskarżone poprzednio jak i obecnie, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy. Powielone też zostało uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postanowienia uzgadniające z dnia 5 lutego 2013 r. i z dnia 14 sierpnia 2015 r.) Pomimo zatem opisanej zmiany stanu faktycznego sprawy uznać należy, że wyrażone w wyroku z dnia 23 września 2014 r. oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania pozostawały i pozostają wiążące. W tym więc zakresie ponowne badanie zarzutów skarg nie jest dopuszczalne. Stwierdzić też należy, że – wbrew zarzutowi skarżącego – opisana korekta nie powodowała konieczności powtórzenia całego postępowania wyjaśniającego i pozyskiwania "aktualizacji" stanowisk innych organów. Zgromadzony bowiem został materiał dotyczący w istocie tej samej inwestycji. Ustalonego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wskaźnika zabudowy nie można porównywać do wskaźnika ustalonego uprzednio. Jakkolwiek bowiem przyjęte do porównań wskaźniki z obszaru analizy pozostały niezmienne, to odniesiono je do powierzchni nowo wydzielonej działki. Stąd też ostateczny wynik analizy i przyjęty wskaźnik zabudowy jest znacząco większy od ustalonego poprzednio, istotne jednak jest to, że niezmienny pozostał realny, "powierzchniowy" zakres zamierzonej inwestycji. W zaskarżonej decyzji organ szczegółowo wyjaśnił przyczyny, dla których odstąpienie od średniego wskaźnika w obszarze analizowanym uznaje za uzasadnione i Sąd ocenę tę podziela. Ocena ta wynika z analizy, w której dokładnie opisano stan istniejący w obszarze, w szczególności wyraźnie ukształtowaną, zwartą zabudowę pierzejową Niezabudowana działka nr [...] i niezabudowana część działki nr [...] stanowią "lukę" w zwartej zabudowie. Zabudowa tej luki – jak wynika z analizy - nie zaburzy ładu przestrzennego, a będzie stanowiła naturalne uzupełnienie pierzei. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy odmowa zastosowania odstępstwa przewidzianego w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, byłaby jednoznaczna z pozbawieniem inwestora możliwości zabudowy. Takie zaś kategoryczne ograniczenie prawa własności nie znajduje uzasadnienia ani w odniesieniu do istniejącego ładu przestrzennego, ani w odniesieniu do interesów osób trzecich, w szczególności zaś skarżących, będących współwłaścicielami zabudowanej "pierzejowo" nieruchomości położonej przy równoległej do ul. B. - ul. S.. Nie sposób też kwestionować wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, skoro odpowiada on obecnie istniejącemu. Podkreślić przy tym należy, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy przeszkodą w uwzględnieniu oczekiwań inwestora nie mogą być wymagania techniczne przewidziane dla projektu budowlanego; te bowiem, także w kontekście interesów osób trzecich, będą oceniane w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Także dopiero w tym, kolejnym etapie procesu budowlanego, zostanie sporządzony projekt budowlany, w którym wszystkie części inwestycji winny zostać dokładnie opisane. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie jest projektem budowalnym i, stosownie do art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Ustalane przez organ parametry odnoszą się do tak określonego zamierzenia. Oczekiwania zatem skarżącej, wyrażające się w zarzucie niemożności ustalenia dokładnego zakresu inwestycji uznać należy za nieuzasadnione. Takie zresztą stanowisko sygnalizował Sąd w wyroku z dnia 23 września 2014 r. Problem ilości miejsc postojowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy był w orzecznictwie postrzegany rozbieżnie. Za ukształtowaną obecnie, i podzielaną przez Sąd w rozpoznawanej sprawie, linię orzecznictwa przyjąć należy tę, wedle której organ nie ma obowiązku precyzyjnie wskazywać takiej liczby (np. wyroki NSA : z dnia 15 września 2915 r. II OSK 1508/15, z dnia 5 maja 2015 r. II OSK 2399/13). Obowiązek wyznaczania liczby miejsc postojowych w decyzji o warunkach zabudowy nie wynika z żadnego przepisu prawa. W szczególności nie został on sformułowany w art. 54 pkt 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązku takiego nie można wywieść z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym "liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne". Źródłem kompetencji dla organu administracji ustalającego warunki zabudowy na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może być akt wykonawczy do ustawy Prawo budowlane. Akt ten zresztą wprost kompetencji takiej nie określa, a jedynie nakazuje organowi architektoniczno – budowlanemu uwzględnienie zapisów decyzji wz. Zarzut braku określenia liczby miejsc postojowych uznać więc należy za nieuzasadniony, a zapis zaskarżonej decyzji w tym zakresie za wystarczający. Jako niezasadny należy ocenić też zarzut dotyczący odmowy dokonania kontroli postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zgodnie z art. 142 kpa postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Przepis ten nie miał jednak zastosowania w odniesieniu do postanowienia Konserwatora Zabytków. Po pierwsze postanowienie to nie jest postanowieniem niezaskarżalnym, bo zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zażalenie przysługuje, choć tylko inwestorowi. Po wtóre art. 142 kpa dotyczyć może tylko postanowień wydanych w toku postępowania "głównego" przez organ prowadzący postępowanie. Nie sposób bowiem przyporządkować organowi odwoławczemu kompetencji do rozpoznawania sprawy, która do jego właściwości nie należy. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszak rozpoznaje, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, po raz wtóry sprawę o ustalenie warunków zabudowy. Stąd właśnie ma prawo weryfikowania niezaskarżalnych postanowień wydanych w ramach merytorycznych kompetencji organu I instancji. Kompetencje te nie dotyczą postanowień uzgadniających wydawanych przez specjalistyczne organy współdziałające. Na określenie granic kompetencji SKO w rozpoznawanej sprawie nie może mieć wpływu to, że uczestnik postępowania pozbawiony był możliwości inicjowania instancyjnej kontroli postanowienia uzgadniającego Konserwatora Zabytków. To ograniczenie uprawnień uczestnika wynika z ustawy i nie jest domniemywane. Za zupełnie niedopuszczalny stan uznać należałoby właśnie stan odpowiadający oczekiwaniom skarżącej, a mianowicie, aby postanowienie Konserwatora podlegać mogło kontroli zarówno instancyjnej dokonywanej przez organ wyższej w stosunku do tego Konserwatora, instancji, jak i przez organ odwoławczy w sprawie głównej. Skoro żaden z zarzutów skargi nie zasługuje na uwzględnienie, a nie stwierdzono innych uchybień mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, skargę, na podstawie art. 151 ppsa należało oddalić.