IV SA/Wa 3760/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2016 r. sprawy ze skargi E. D. i R. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących E. D. i R. K. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2015 roku nr DO 1-8-7714-696-DS/14, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) po rozpatrzeniu odwołania Starosty [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014r. znak [...] stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1976r. znak [...] ustalającej odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości, położonej we wsi L., stanowiącej własność B. K., oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 8 635m2, zapisane w KW nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014r. znak [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1976r. znak [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Zgodnie z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1975 r. (ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] 1975 r., Nr [...], poz. [...]), w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi L., tereny budowlane położone we wsi L., stanowiące uprzednio własność B. K., oznaczone jako działki nr [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 8.635 m2, zapisane w KW nr [...], zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...] Naczelnik Gminy [...] orzekł, na podstawie art. 9 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27. poz. 216) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 20, poz. 217), o ustaleniu odszkodowania za w/w przejętą na własność Państwa nieruchomość. Zgodnie z treścią uzasadnienia powyższej decyzji odszkodowanie za grunt zostało ustalone na podstawie uchwały Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1972 r. (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r., Nr [...], poz. [...]). Pismem z dnia 24 kwietnia 2014 r. E. D. i R. K. spadkobiercy byłej właścicielki powyższej nieruchomości B. K. (postanowienie Sądu Rejonowego [...] Wydział Cywilny z dnia [...] marca 1986 r. sygn. akt [...]), reprezentowani przez M. G., wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. podnosząc, że w przy ustaleniu odszkodowania nie oparto się na opinii biegłego, co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r., wskazując jako rażące uchybienie, brak przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej i brak opinii biegłego. Wojewoda [...] uznał, iż w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy jest wystarczający aby w sposób prawidłowy i obiektywny ustalić stan faktyczny jak również rozstrzygnąć sprawę administracyjną. Wskazał, że decyzja odszkodowawcza w przedmiotowej sprawie została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (j. t. Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216), które w jego ocenie zostały naruszone w sposób rażący. Starosta [...] pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. wniósł odwołanie od ww decyzji Wojewody zarzucając organowi przedwczesną ocenę stanu faktycznego na postawie niepełnego materiału dowodowego. Organ odwoławczy rozpoznając wniesione odwołanie wydał zaskarżoną decyzję, którą uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014r. znak [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1976r. znak [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że przejmowanie terenów w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. miało charakter uproszczony i nie wymagało przeprowadzenia procedury przewidzianej dla wywłaszczania nieruchomości przewidzianej w ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podobnie uproszczony charakter miało przyznanie odszkodowania i wynikało z przemnożenia powierzchni nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel. Stąd też, wbrew stanowisku Wojewody [...], ustalenie i wypłata odszkodowania za przejęte nieruchomości nie wymagało przeprowadzania rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Minister wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31.01.1961 r. odszkodowanie za przejęte grunty było ustalane i wypłacane według zasad określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednakże zasady dotyczące ustalania i wypłaty odszkodowania zostały zawarte w rozdziale drugim zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast postępowanie wywłaszczeniowe zostało uregulowane w przepisach rozdziału 3-ego, które zawierały m.in. wymogi dla decyzji wywłaszczeniowej, w tym obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego. Zatem uznał, że niezasadnie Wojewoda [...] w swojej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdził, iż doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, albowiem w niniejszej sprawie nie należało stosować wszystkich przepisów ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości a jedynie przepisy rozdziału traktujące o zasadach ustalania odszkodowania tj. rozdziału drugiego. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: E. D. i R. K. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego R. S. zarzucając: 1) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisu prawa, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), b) § 1 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P z 1974 r. Nr 7, poz. 54), w zw. z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. Nr 31, poz. 282); 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 Kpa, poprzez pominięcie aktualnej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Mając na uwadze powyższe uchybienia, na podstawie art 145 §1 p.p.s.a. skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 1) w przypadku zastosowania przez Organ II instancji trybu postępowania przewidzianego w art. 54 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnoszę o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy w całości decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. znak [...], 2) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ decyzja organu odwoławczego narusza powołane wyżej przepisy prawa materialnego w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania. Sąd wskazuje, iż przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju było ustalenie czy w stosunku do wymienionego na wstępie orzeczenia zachodzi którakolwiek z podstaw określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności czy wydane ono zostało z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27. poz. 216) odwołującej się w badanym zakresie do przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Rozpoznając zatem przedmiotową sprawę należy mieć na uwadze, że dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem, poddane jest więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, Wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r. Wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r. ) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne a skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. A zatem reasumując z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Jednocześnie w ust. 2 ww. art. 9 ustawy ustawodawca wskazał, że prezydium powiatowej rady narodowej mogło w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Jednakże w tym miejscu należy wskazać, iż ww uchwała, podjęta przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] w dniu [...] marca 1972 r., odwoływała się do ustalenia stawek odszkodowania na podstawie przepisów powołanej ustawy z 1958 roku, i które to stawki, po ich określeniu miały być podwyższone do 1400 % m.in. dla wsi L. Z powyższego zatem należy wywieść, iż ustalenie wysokości odszkodowania musiało być poprzedzenie obliczeniem stawki podstawowej, w drodze przewidzianego w ww ustawie wywłaszczeniowej przepisu art. 21, zgodnie z którym odszkodowanie ustala się na podstawie opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej i jej wysłuchaniu na rozprawie. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27. poz. 216), wbrew twierdzeniu Ministra, nie przewidywała żadnego uproszczonego trybu postępowania odszkodowawczego a jedynie wskazywała na możliwość przyznania odszkodowania ustalonego w drodze podjęcia uchwały, przy jednoczesnym zachowaniu obowiązujących zasad wynikających ze wskazanych wyżej przepisów. Jak wynika z uzasadnienia badanej decyzji Naczelnika Gminy [...] dnia [...] kwietnia 1976 r., odszkodowanie zostało ustalone na podstawie uchwały Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1972 r. Sam fakt wydania w/w uchwały, nie zwalniał organu ze spełnienia wymogów zawartych w ustawie wywłaszczeniowej, do której w swojej treści odwoływała się sama uchwała, w tym szczególnie powołania biegłego i przeprowadzenia rozprawy. Skorzystanie z w/w uprawnienia zawartego w art. 9 ust. 2 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, pozwalało jedynie na zastosowanie innych stawek do wyliczenia odszkodowania. Brak w uzasadnieniu decyzji odszkodowawczej jakiejkolwiek wzmianki o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego wskazuje na obliczenie wysokości odszkodowania bezpośrednio przez organ administracji, co oznacza, że zostało ono ustalone sprzecznie z trybem ustanowionym w art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, jako ustalone samodzielnie przez organ, bez wymaganej przepisami opinii szacunkowej sporządzonej przez biegłego oraz bez przeprowadzenia rozprawy co powoduje, rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ocenę Wojewody [...] przedstawioną w decyzji z dnia [...] lipca 2015 roku. Zważyć przy tym należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie odnosi się do opinii biegłego, jako źródło wiedzy o wartości nieruchomości i podstawy należnego odszkodowania, a wręcz przeciwnie expressis verbis wskazuje, że ustalenie odszkodowania prawidłowo nastąpiło w oparciu o stawki określone w wykazie stanowiącym załącznik do ww. uchwały, z którego wynika, że podwyższona stawka odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego na obszarach wsi powiatu [...] dla gruntu ornego położonego we wsi L. klasy VI wynosiła 5,60 zł za 1 m. Tymczasem ani obowiązujące wówczas ceny sztywne, wg których ustalano odszkodowanie, ani okoliczności odnoszące się do osoby wywłaszczanej, które mogły rzutować na ustalaną wysokość należnego odszkodowania, nie zwalniały organu z obowiązku powołania biegłego i zlecenia mu sporządzenia szczegółowo uzasadnionej opinii zawierającej wycenę nieruchomości. Sąd zatem stwierdził, że Minister Infrastruktury i Rozwoju błędnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy i niezasadnie wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Natomiast na całkowitą aprobatę zasługuje stanowisko Wojewody, który prawidłowo zastosował powołane przepisy, uznając decyzję Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1976r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy w punkcie drugim sentencji wyroku.