II SA/Wa 1765/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Janusz Walawski, Protokolant specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zawieszonego uprawnienia do prowadzenia studiów I stopnia na kierunku informatyka 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz Wyższej Szkoły [...] w W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 Kpa, art. 11c ust. 4 oraz art. 30 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 października 2014 r. - Dz. U. z 2012 r., poz. 572, ze zm.). oraz art. 47 pkt 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1198) utrzymał w mocy swoją poprzedzająca decyzje z dnia [...] lutego 2015 r., stwierdzającą wygaśnięcie zawieszonego uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia o profilu ogólnoakademickim na kierunku "[...]", przysługującego Wydziałowi Nauk [...] Wyższej Szkoły [...] w W. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że do niniejszego postępowania miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw. Tym samym w rozpatrywanej sprawie należało oprzeć się na art. 11 c ust. 4 ustawy, który stanowił, że w przypadku negatywnej opinii Polskiej Komisji Akredytacyjnej, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego wydaje decyzję o wygaśnięciu zawieszonego uprawnienia. Przywołany przepis zobowiązywał Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do wydania decyzji o wygaśnięciu danego uprawnienia, nie przewidując możliwości wydania decyzji innej niż wymieniona, co też organ uczynił decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Prezydium PKA uchwałą z dnia [...] września 2014 r., wydało negatywną opinię w sprawie przywrócenia Wydziałowi Nauk [...] Wyższej Szkoły [...] w W. zawieszonego uprawnienia do prowadzenia kształcenia na kierunku "[...]" na poziomie studiów pierwszego stopnia o profilu ogólnoakademickim. Prezydium PKA stwierdziło, że uczelnia nie wykazała w sposób wystarczający spełnienia wymagań określonych w § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U z 2014 r., poz. 131, ze zm.), odnośnie posiadania odpowiedniego wyposażenia sal dydaktycznych, pracowni i laboratoriów. W uchwale zarzucono także bark spełnienia wymogów § 5 ust. 1 pkt 11 ww. rozporządzenia, odnoszących się do kwestii organizowania praktyk studenckich. Strona nie przedłożyła programu praktyk, czasu ich trwania, efektów kształcenia i systemu ich weryfikacji. W opinii Prezydium, Wyższa Szkoła [...] w W. nie przedstawiła również informacji o wdrożeniu i faktycznym funkcjonowaniu systemu zapewnienia jakości kształcenia. Na podstawie załączonej do wniosku uchwały senatu uczelni z dnia [...] października 2012 r. w sprawie systemu jakości kształcenia nie można bowiem stwierdzić, czy uczelnia opracowała zasady jego działania. Prezydium podniosło, że Strona nie przedstawiła procedur służących zapewnieniu jakości, nie opisała wykorzystania opinii interesariuszy zewnętrznych i wewnętrznych (w tym w szczególności opinii studentów i pracodawców) w procesie doskonalenia kształcenia, a także nie przedstawiła wykorzystania efektów hospitacji zajęć dla doskonalenia procesu dydaktycznego. We wniosku nie przedstawiono efektów badań ankietowych studentów i absolwentów oraz ich wykorzystania do doskonalenia jakości kształcenia, jak również nie zaprezentowano działań mających na celu zapewnienie właściwego poziomu prac dyplomowych. Minister wskazał, iż Wyższa Szkoła [...] w W. uchybień powyższych nie usunęła. Zainteresowana uczelnia nie zwracała się także do Prezydium PKA o ponowne rozpatrzenie przez nią sprawy zakończonej uchwałą z dnia [...] września 2014 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie przez Ministra sprawy, w ocenie organu, Wyższa Szkoła [...] w W. nie udowodniła usunięcia powyższych uchybień i Prezydium PKA podtrzymało swoje wcześniejsze zastrzeżenia. Powyższe spowodowało wydanie przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w dniu [...] lipca 2015 r. decyzji utrzymującej poprzedzające rozstrzygnięcie. Wyższa Szkoła [...] w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2015 r., zarzucając jej: - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez dokładnego i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego - przede wszystkim ustalenia stanu faktycznego sprawy wyłącznie o dane zawarte w systemie informatycznym, bez dokonania ustaleń bezpośrednio w uczelni, brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; - naruszenie art. 11c ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Wskazując na powyższe zarzuty Wyższa Szkoła [...] w W. wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji; - zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania; - ponadto, o zobowiązanie Polskiej Komisji Akredytacyjnej do przedłożenia do niniejszej sprawy akt postępowania dotyczącego uchwały Prezydium PKA nr [...] z dnia [...] września 2014 r. W odpowiedzi na skargę, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należy uwzględnić, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że obie kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzje, tj. decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. oraz utrzymana nią w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzja z dnia [...] lutego 2015 r. zostały wydane z upoważnienia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego przez Podsekretarza Stanu [...] D. L. W związku z powyższym istota sporu sprowadza się do braku, podczas ponownego rozpatrywania sprawy przez organ w trybie art. 127 § 3 Kpa, zastosowania przez ten organ przesłanki wyłączenia, wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. W doktrynie przyjmuje się, że reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 Kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A.Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, oraz: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I Zakamycze 2005 ). Pogląd ten znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06 oraz w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. W uzasadnieniu powołanej uchwały skazano, że w świetle zasady określonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego uprawnienie do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. "Sprawiedliwość" ta wymusza między innymi obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 Kpa) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W powołanej uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extenlendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 Kpa), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Tak uznał NSA w omawianej uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., tak też przyjmuje się w doktrynie (m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz i cyt. tam wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; podobnie: W. Chróścielewski /w:/ glosie do uchwały ( 7 ) NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, poprzez fakt podpisania zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji przez tę samą osobę, nastąpiło naruszenie prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, dające podstawę do wznowienia postępowania, co z kolei, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1) ppkt c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje konieczność uchylenia podjętej z taka wadą zaskarżonej decyzji. Zatem Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego ponownie rozpatrzy wniosek Wyższej Szkoły [...] w W. z dnia [...] marca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. z art. 145 § 1 pkt 1) ppkt c) oraz art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.